股份公司章程/唐青林

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建设部 交通部 财政部、国家计委、公安部


关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见


建城[2002]43号

各省、自治区、直辖市人民政府办公厅：

　　《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》（国办发[1999]94号）和《国务院办公厅关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发明电[2000]22号）下发后，各地对城市出租汽车等公共客运交通市场进行了认真清理整顿，取得了明显成效。但一些城市仍存在出租汽车总量供大于求、经营权出让、转让不规范和乱收费、乱罚款等问题，同时一些深层次的矛盾尚未得到根本解决，致使出租汽车行业群体性事件时有发生。为维护社会稳定，促进城市出租汽车行业的健康发展，现将有关问题提出如下意见：

　　一、实行总量调控，保持行业稳定

　　（一）城市人民政府要将城市出租汽车行业的稳定工作列入政府重要议事日程。各城市要明确一个行政主管部门，加强出租汽车管理机构的职能，强化管理机构的作用。实行统一的市场准入条件和管理标准，采取切实有效措施解决地域分割、部门分割、多头投放、无序管理等方面问题。要按照财政部《关于取消第二批行政事业性收费项目后妥善解决有关部门经费的通知》（预字[1998]372号）的规定，切实落实城市出租汽车管理部门履行行政管理职能所必须的经费。

　　（二）城市人民政府要对出租汽车市场供求状况进行认真调查，统一市场准入规则，建立切实有效的总量调控机制。出租汽车有效里程利用率低于70％的城市和地区原则上不宜以审批、拍卖等形式向市场投放或变相投放新的运力。各地在城市交通结构调整过程中，应优先发展公共汽电车等大运量公共交通。

　　（三）各地在制定涉及出租汽车特别是影响驾驶员利益的政策时要进行充分的调查研究、测算审核和比选论证，既要做好政策解释和宣传工作，取得业主、驾驶员的理解和支持，又要选择恰当时机，搞好措施配套，尽可能减少负面影响，保持行业稳定。

　　二、严格规范经营权有偿出让和转让

　　（一）国办发[1999]94号文件下发前未实行经营权有偿出让的城市，在清理整顿工作结束后确需实施的，应报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报财政部、国家计委备案。

　　（二）国办发[1999]94号文件下发前已经实行经营权有偿出让的城市，应针对经营权有偿出让中存在的问题，采取切实有效措施予以解决。要坚决纠正盲目向市场投放车辆的做法。今后继续实行经营权有偿出让的城市要将出让时间、出让数量、出让方式和出让价格以及出让金的用途等报省、自治区、直辖市人民政府审批，并报财政部、国家计委备案。

　　（三）经营权转让应在政府主管部门的监管之下按照规定程序进行。严禁任何单位和个人私下转让和倒买倒卖经营权。

　　（四）任何单位和个人均有权检举经营权非法出让与转让的行为。对违反规定条件和批准程序擅自出让经营权的城市，省级人民政府要依法追究其主要责任人、直接责任人的责任。对私下转让和倒买倒卖经营权的单位和个人，城市人民政府要依法予以严肃查处，直至取消其经营资质。接受检举的部门对检举人要保密，并对举报属实的检举人给予奖励。

　　三、坚决遏制乱收费

　　（一）各地要组织财政、物价、建设、交通等部门对涉及出租汽车收费的清理情况进行追踪核查，国家已明令取消的收费项目，不得继续征收或变换名目征收。

　　（二）经整顿之后确需保留的行政事业性收费项目及收费标准，由省、自治区、直辖市财政、物价部门分别向社会公布。凡未公布保留的行政事业性收费项目一律不得收取，凡执行的收费标准与公布的收费标准不一致的应予坚决纠正。今后凡由企业代征代缴的收费，应向驾驶员出示原始凭证和明细表。

　　（三）除法律、行政法规规定之外，任何部门和单位一律不得通过行政手段强行要求驾驶员接受汽车设备和设施的购置、安装、检验、检测、维修以及有偿的车厢广告、标语、标贴、保险等经营服务。

　　四、加大对经营企业管理的力度

　　（一）各地城市出租汽车管理部门应积极引导出租汽车经营企业调整和优化经营模式。要以资产为纽带，通过重组兼并，推进规模经营，切实解决出租汽车经营企业过多、过散、过小的问题。

　　（二）各地企业在资产重组时，应清理企业的产权和债权债务关系，清理整顿企业与驾驶员之间的经济关系，认真做好资产评估、产权界定、资产处置工作。受让方应合理安置出让方的在岗驾驶员。在收购、兼并中，妥善处理原有经营模式、原有合同与新经营模式、新合同之间的矛盾和问题，实现平稳过渡。

　　（三）各地经营企业应与驾驶员签订劳动和经济合同，并向驾驶员告知合同的主要条款。各城市可结合实际情况推行示范合同。企业应按国家有关规定为驾驶员及时、足额地缴纳养老、医疗、失业等社会保险金。

　　（四）以完善企业经营机制为核心，建立健全企业内部管理制度。企业要通过法制和思想道德教育，提高驾驶员遵章守纪的自觉性，引导他们通过正当渠道、使用正当手段反映和解决问题。

　　五、进一步改善经营环境

　　（一）城市人民政府要继续组织建设、交通、公安等有关部门，严厉打击各类非法营运活动，常抓不懈，防止非法营运活动的反弹，维护市场秩序，保护合法经营者的权益。除异地驻点经营的出租汽车外，对于持有建设或交通部门核发的有效证件合法营运的出租汽车，任何管理部门不得随意进行罚款、扣车。

　　（二）公安交通管理部门要根据出租汽车招手即停、门到门服务的营运特点，合理规划、科学设置出租汽车停靠点，给出租汽车以“即上即开”的停车便利。

　　（三）任何单位和个人均有权向当地有关部门检举、投诉各类非法营运、乱收费、乱罚款、乱扣车等现象。有关部门应向社会公布举报、投诉方式，在规定时间内调查处理完毕，并通过媒体对违法现象和有关责任人进行曝光。

　　六、进一步巩固清理整顿的成果，建立长效管理机制，确保社会稳定

　　根据国发[2000]34号、国办发[1999]94号和国办发明电[2000]22号文件精神，按照全国清理整顿城市公共客运交通工作领导小组（以下简称全国领导小组）的工作部署，配合交通和车辆税费改革，各地应在2002年4月15日前完成清理整顿自查验收工作，同时各省、自治区、直辖市要将清理整顿结果报全国领导小组。全国领导小组要在2002年4月底前对全国清理整顿情况组织抽查，对于清理整顿工作完成不合格的要给予通报批评，责令其限期改正。对未落实有关规定，导致发生群体性事件的城市，要追究有关领导的责任。

　　各地要积极巩固清理整顿的成果，组织有关部门认真研究和解决出租汽车行业存在的问题，建立长效管理机制。要主动化解矛盾，主动预防并妥善处理出租汽车行业可能发生的群体事件。努力营造统一管理、有序竞争、规范运作的出租汽车市场，促进出租汽车行业的健康发展。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国交通部
中华人民共和国财政部
中华人民共和国国家发展计划委员会
中华人民共和国公安部
二○○二年二月二十日


刑法的域外效力辨析

法制与社会发展 发表时间：199804

从公法和私法划分的角度来说，无论依据何种标准，刑法都属于公法的范畴。（注：参见《中国大百科全书·法学》，1984年版，第80页。）而公法就其空间效力而言具有严格的属地性，这一直得到人们广泛的认同。然而，近年来，经常会听到有关公法域外效力的议论，有学者甚至撰文探讨刑事法律冲突问题。（注：例如，《法制与社会发展》
1995年第2期发表的《刑事法律冲突一般理论初探》。）这说明，对刑法的域外效力及有关问题，极有必要重新加以审视，这在理论和实践上的意义是不言而喻的。

一
什么是法律的域外效力？这是首先需要澄清的问题。
按照国际私法学的观念，法律的域外效力是产生法律冲突的前提，因而也是全部国际私法问题的关键。 难怪18 世纪末叶的学者高西（Cocceius
）曾把国际私法称为“法律的域外效力论”（Extraterritorial Effect of
Law）。针对法律的域外效力的含义，有学者曾说：“法律的域外效力是指一国的法律不仅适用于本国境内的本国人，而且也适用于在本国境外的本国人和在本国境内发生的、然后转移到本国境外的法律关系”（注：姚壮、任继圣著《国际私法基础》，中国社会科学出版社1981年版，第22页。），并指出：“国际私法中所讲的法律冲突，也正是在这些法律的域外效力得到别国承认的前提下发生的。”（注：姚壮、任继圣著《国际私法基础》，中国社会科学出版社1981年版，第24页。）这是笔者目前所能看到的关于法律域外效力含义的唯一解释，恐怕也表达了一般人的看法。我们不妨以此为基础，作一些分析。


首先，从语义上讲，所谓“域外效力”，是指在本法域以外产生作用。一项法律具有域外效力，即意味着它可以超越该法律制定者的管辖范围（jurisdiction）而对有关的法律关系发生影响，简言之，就是可以在本法域以外调整有关的法律关系。


其次，从实质上讲，所谓“域外效力”，应是指在本法域以外被适用。一项法律具有域外效力，即意味着它可以被该法律制定者管辖范围以外的司法机构用于处理有关的法律关系，简言之，就是可以被外法域的司法机构适用于有关的法律关系。


最后，基于上述认识，我们才可以说，承认外国法律的域外效力是在内国产生法律冲突的前提。因为，只有当一项法律可以在本法域以外调整有关的法律关系的时候，或者，质言之，只有当一项法律可以被外法域的司法机构所适用，以调整有关的法律关系的时候，才会出现对该有关法律关系，到底是适用该项法律，还是适用法院地法的法律选择问题，而这个问题正是法律冲突问题的核心。这从结果方面逆向证明了我们的上述分析是正确的。


因此，笔者认为，所谓法律的域外效力，是指法律可以在其制定者管辖范围以外被当地司法机构适用的状态。而所谓承认法律的域外效力，则是指一国通过立法或司法的方式接受或认可他国法在内国适用的情形。前引定义的明显缺陷，是没有说明一国法律是由外国司法机构适用于有关法律关系，才可谓“域外效力”这种情况。


在刑法领域，并非经常见到“刑法的域外效力”的提法，这个问题往往是被放在刑法的空间效力里面加以讨论，而刑法的空间效力包括刑法对地域的效力和对人的效力两个方面。论者在述及刑法的域外效力问题时，常常以我国刑法的有关规定为例（注：为了便于说明问题，这里仍以1979年《刑法》条文为依据。参见注③引文，第54页。），具体涉及这样两条：其一，中国公民在中国领域外犯有关罪，而按中国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，也适用中国刑法；但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外（第5条）。其二，
外国人在中国领域外对中国国家或者公民犯罪，而按中国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用中国刑法；但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外（第6
条）。类似的规定，在各国刑法中都不难找到，论者以此为据而称刑法也具有“域外效力”。笔者以为，这是值得商榷的。

首先，从立法者本意来说，这种规定旨在惩治在外国的本国犯罪者和保护本国国家和公民的权益，是以国际社会所公认的属人原则和保护原则为根据的。它只是为本国司法机关对有关涉外刑事案件行使司法管辖权提供依据，并指明本国司法机关在对涉外案件进行审理时应适用本国刑法，而无意于使本国刑法在外国被适用，或者使外国法院在审理有关案件时适用内国刑法。这显然与前述法律的域外效力的含义大异其趣。


其次，事实上，也没有哪个国家的法院，在审理刑事案件——尽管是涉外刑事案件——时适用外国的刑法。正如有的学者所说：“刑事审判和民事审判不同。在民事审判中，按照国际私法中冲突规范的规定，本国法院可以适用外国民事法律作为准据法，进行案件审理；而在刑事审判中，没有一个国家的司法机关会以外国刑法作为定罪和量刑的根据。”（注：高铭暄主编《刑法学原理》第一卷，中国人民大学出版社1993年版，第291～292页。）


第三，有学者以前引我国1979年《刑法》中“但书”的规定，来说明“我国刑法也是附一定条件地承认外域刑法的效力的。”（注：见注③引文，第54页。）对此，笔者是有疑虑的。我国《刑法》的上述两条，目的在于阐明我国法院在审理与我国有关的涉外刑事案件时可以适用中国法，至于“但书”里的规定则一方面表明了我国对于犯罪地所在国属地管辖权的尊重，另一方面说明了适用我国刑法的条件。它不能被理解为我国法院在审理涉外刑事案件时要适用犯罪地所属国的刑法来定罪量刑。既然如此，便不能认为我国刑法附条件地承认了外域刑法的效力（域外效力）。如果这样来理解法律的域外效力，那就意味着除非公开声明否定某国某项法律的效力，否则，任何法律都当然具有域外效力。因为按照这种理解，所谓“法律的域外效力”，正是指法律的属地效力，而属地效力是一切法律都当然具有的，属地原则更是确定刑法的空间效力的基础，其他如属人原则、保护原则不过是补充。值得注意的是，1997年修订的我国《刑法》第7条关于属人管辖原则的规定，去除了原《刑法》第5条中“但书”的内容，
从而使我国刑法直接适用于我国公民在我国境外的一切犯罪行为，而没有任何先决条件，因而在这一点上便无所谓“承认外域刑法的效力”可言了。
此外，我国1979年《刑法》第7条的规定，
也被论者视为“从侧面说明我国刑法也是有限地承认外域刑法及外域法院的刑事裁判的影响力（从某种意义上说，这种影响力实质上就是效力）”。（注：见注③引文，第54页。）对此，笔者仍不敢苟同。首先，该条前段规定：“凡在中华人民共和国领域外犯罪，依照本法应当负刑事责任的，虽然经过外国审判，仍然可以依照本法处理”。这种规定已经再清楚不过地说明，我国在法律上不承认外国法院的既判力。外国的刑事管辖权同我国的刑事管辖权往往是矛盾的，甚至是不相容的，不能以外国刑事管辖权，取代我国刑事管辖权。刑事管辖只适用本国法，外国判决在我国看来只是一种“事实状态”，而不具合法的效力。其次，该条后段规定：“但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。”这种规定表明，我国在对罪犯进行处罚的时候，是考虑到了罪犯已在国外受过刑罚处罚这个事实的。这种考虑，符合我国刑法“罪刑相适应”原则的精神，符合我国刑罚教育、改造、挽救罪犯的宗旨，而不能被理解为是对外域刑法的效力和外域法院的既判力在法律上的承认。（注：参见注⑦引书，
第294～295页。）

通过以上对法律的域外效力的含义和我国刑法有关规定的分析，我们可以认为，刑法，至少在现阶段，是没有域外效力的；刑法的空间效力中关于属人原则和保护原则的内容，与其称为“刑法的域外效力”，毋宁称为“刑法的涉外效力”，因为它们所解决的问题是刑法对涉外刑事案件的适用问题，而不是刑法在本法域外适用的问题。“刑法的涉外效力”，这种提法可谓既恰当准确，又避免了概念混淆。

二

既然刑法无域外效力，那么，刑事法律冲突便无从谈起。因为，按照国际私法（冲突法）学的观念，所谓法律冲突，是指对于同一（民事）法律关系因所涉各国立法不同且都可能对它进行管辖而产生的法律适用上的冲突。法律冲突的出现，除了应具备（民事）法律关系中的涉外因素，各国（民事）法律对同一问题的规定存在歧异等条件外，还必须具备的一个条件，就是（民事）法律具有域外效力，并且各国承认外国（民事）法律的域外效力。这种对法律冲突及其存在条件的理解，也为主张刑事法律冲突的论者所接受。（注：见注③引文，第52—53页。）然而，无须说，在无域外效力，亦无所谓承认域外效力的情况下，刑事法律冲突是不可能出现的。


不妨指出，有学者在探讨刑事法律冲突问题时，无论是论及法律冲突的概念、法律冲突产生的原因，还是论及刑事法律冲突客观存在的理由，都常常提到各个独立互异的法域“竞相要求适用本法域的法律”的情况。（注：见注③引文，第52—53页。）这恐怕是一种误解。因为，法律冲突的产生是以各个独立互异的法域承认他法域法律的域外效力为前提，如果各法域竞相要求适用本法域的法律，那实际上意味着把他法域的法律排除在外，依据属地原则，各法域都只会在本法域内适用自己的法律，而根本不会考虑他法域的法律的域外效力。这样，几个相关法域的法律，根本没有对同一法律关系同时进行管辖，而由受案法院或当事人作出选择的可能性。所以，在各法域竞相要求适用本法域法律的情况下，是不可能产生法律冲突的。