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竞业限制若干法律适用问题研究/王林清

作者:法律资料网 时间:2024-05-26 01:46:14  浏览:8601   来源:法律资料网
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  竞业限制既是立法在用人单位的商业秘密与劳动者的劳动自由之间作出的价值衡量,也是在用人单位与劳动者不同法益在理想与现实之间作出的折衷判断。在商业秘密和知识产权越来越成为用人单位赖以生产和发展的重要资料的今天,对其加以特别保护已经成为许多企业的不二之选,竞业限制这一制度最终粉墨登场。我国《劳动合同法》对竞业限制的规定主要有3条,分别是第23、24条和第90条。由于立法固有的局限性,也因为实践中现实情况的纷繁复杂,如果仅仅依据《劳动合同法》的3条规定,将无法解决竞业限制中出现的所有问题。最高人民法院于2013年1月18日公布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(四)》(以下简称《司法解释(四)》),对竞业限制相关问题进行了翔实规定,这一部分内容占《司法解释(四)》的1/3。该解释的施行,无疑将有利于统一有关竞业限制问题的处理方法,保证司法思路的统一,维护法律的严肃性。本文以《司法解释(四)》的相关规定为视角,又不限于《司法解释(四)》的相关内容,对司法实务中涉及竞业限制的有关问题进行梳理和探析,以求教于同仁。

  一、未约定经济补偿的竞业限制条款的效力

  对于未约定经济补偿的竞业限制条款的效力,我国实践和理论对此问题有不同观点。第一种观点认为,此类竞业限制条款属于无效条款。理由主要有:一是未约定经济补偿的竞业限制条款显失公平,应当认定无效; [1]二是根据《劳动合同法》第26条之规定,即用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利的,劳动合同无效。对于未约定竞业限制补偿的协议,应当参照上述法律规定认定其无效,以保护劳动者的就业权和生存权。 [2]第二种观点则认为,未约定经济补偿金的竞业限制条款对劳动者不发生效力。例如,江苏省高级人民法院、江苏省劳动争议仲裁委员会《关于审理劳动争议案件的指导意见(2009)》(苏高法审委【2009】47号 )第13条规定 :用人单位与劳动者约定了竞业限制条款但未约定经济补偿,或者约定了经济补偿但未按约定支付的,该竞业限制条款对劳动者不具有法律约束力。劳动者依约遵守了竞业限制条款,但用人单位未按约支付经济补偿,劳动者请求用人单位支付经济补偿的,应予支持。双方没有约定补偿标准或约定的补偿标准低于《江苏省劳动合同条例》第17条规定的标准,劳动者请求按照《江苏省劳动合同条例》第17条规定的标准补足的,应予支持。用人单位在竞业限制期限届满前已通知劳动者解除竞业限制条款,劳动者请求用人单位继续履行竞业限制条款并支付经济补偿的,不予支持。第三种观点则认为,未约定经济补偿金的竞业限制条款应当认定为有效。 [3]主要理由在于,认定此类竞业限制条款无效,不利于建立正常有序的市场秩序、保护用人单位的合法权益;认定此类合同有效并同时保证劳动者的竞业补偿请求权,可以有效平衡劳资双方的权益;认定此类竞业限制条款无效不符合《劳动合同法》第23条及《合同法》关于合同无效的规定。 [4]

  《司法解释(四)》第6条对此作了规定,认为未约定经济补偿金的竞业限制条款不宜认定为无效。不主张无效的主要原因,更多的是考虑到如果认定此类条款无效,而劳动者又履行了竞业限制,则劳动者的权利基础反而丧失了,并不利于保护劳动者合法权益。竞业限制所限制的是劳动者的劳动权利,而劳动权利又是劳动者生存的依赖。认定竞业限制无效,虽然从法理上可以言之有物,但实践效果上未必真能起到保护劳动者的作用。因此,《司法解释(四)》可以说是在理想与现实之间作出了艰难选择,劳动者履行了竞业限制义务的,即可向用人单位主张经济补偿,即确认未约定经济补偿金的竞业限制条款的效力。

  二、未约定经济补偿金的竞业限制纠纷如何处理

  前面已经提到,未约定经济补偿金的竞业限制协议仍然有效,对用人单位和劳动者均具有约束力。在此前提下,对相关案件应如何处理,实践中还是存在模糊的地方,笔者认为,应当区分不同情况,分别讨论。第一种情形,未约定经济补偿金,用人单位也未实际支付,但劳动者依约履行了竞业限制义务的,劳动者请求用人单位支付经济补偿金,人民法院应予支持劳动者的诉求。《司法解释(四)》第6条即是专门针对此种情形设立的规定。

  第二种情形,虽然未约定经济补偿金,但用人单位实际上按照不低于《司法解释(四)》所规定的平均工资的30%或以上标准按月支付了经济补偿金,如果用人单位请求劳动者履行竞业限制义务,或者请求劳动者承担违反竞业限制义务的违约责任的,人民法院应予支持。

  第三种情形,未约定经济补偿金,用人单位也未实际支付,劳动者未解除竞业限制条款且违反了竞业限制义务,用人单位请求劳动者承担违约责任的,人民法院应当支持。尽管双方当事人未明确约定经济补偿金,但依据前文所述理由和《司法解释(四)》的相规定,经济补偿金是合同内容的一部分,由于用人单位未实际支付,也存在违约行为,应承担相应的违约责任,劳动者同时请求用人单位给付经济补偿金的,也应予以支持。另外,根据《司法解释(四)》第10条的规定,用人单位还可同时请求劳动者继续履行竞业限制义务。对于此种情形,能否支持劳动者以履行抗辩权(先履行抗辩权或同时履行抗辩权)为理由拒绝履行竞业限制义务或免除其违约责任的主张? [5]笔者认为,该主张不应得到支持。主要理由在于,虽然此种竞业限制条款有效的逻辑结论应当是当事人享有履行抗辩权,但是竞业限制义务自身特征不宜适用。竞业限制义务是一种不作为义务,劳动者以履行抗辩权为理由而拒绝履行竞业限制义务的后果即劳动者有权利用其掌握的前用人单位的商业秘密,劳动者一旦利用该商业秘密,往往具有不可挽回性,在不少情形下,会造成用人单位商业秘密的完全公开化。所以,支持劳动者的履行抗辩权会导致竞业限制条款的目的难以实现。需要进一步讨论的问题是,如果劳动者未解除合同,且未遵守竞业限制义务,例如劳动者到与用人单位具有竞争关系的其他用人单位就职,用人单位还应否支付劳动者再就业之后的经济补偿金?笔者认为,就此期间内的经济补偿金,用人单位无需支付,原因仍然是竞业禁止义务的特征所决定的。因为一旦劳动者违反竞业禁止义务,这种违约行为即难以通过其他形式补正(例如继续履行),违反该义务期间的经济补偿金给付显然不能获得相应的对价,这与积极的作为义务的履行存在不同。因此,用人单位就此期间的支付经济补偿金给付义务也应消灭。

  第四种情形,未约定经济补偿金,用人单位也未实际支付,劳动者请求用人单位支付经济补偿金,用人单位明确表示拒绝的,此时劳动者有权解除合同。在实践中,此种解除合同的意思表示的形式宜从宽解释,明确的意思表示固然发生解除合同的效果,以其行为表示解除合同的,也应视为解除合同的形式。

  第五种情形,未约定经济补偿金,用人单位也未实际支付且达到3个月期限,劳动者解除竞业限制条款的,应当类推适用《司法解释(四)》第8条的规定,确认劳动者解除竞业限制条款的效力。但在竞业限制条款解除前,劳动者仍应承担违反竞业限制义务的违约责任、用人单位仍应承担给付经济补偿金的违约责任,合同的解除不免除已经产生的违约责任。

  三、用人单位未支付经济补偿,竞业限制条款效力如何认定

  实践中还经常出现部分用人单位与劳动者虽然约定了与竞业限制相关的经济补偿,但在具体给付时出现延期甚至拒绝向劳动者给付经济补偿的情况。关于在用人单位不按约定支付经济补偿情况下,劳动者是否有权不再遵守竞业限制协议方式以维护自身合法权益的问题,观点不一。第一种观点认为,在用人单位拖延支付经济补偿情况下,劳动者一般不得单方解除竞业限制约定条款。其主要理由是从金额上来看,劳动者个人未获得的经济补偿金额与用人单位可能因劳动者不遵守竞业限制约定而遭受的损失金额相比,是一个很小的数额,故有必要保护相对较大的利益。至于被拖欠的经济补偿,劳动者则可通过要求用人单位限期支付并加算相应利息的方式解决。第二种观点则认为,只要用人单位有拖欠竞业限制相关经济补偿的行为,劳动者就可以随时单方解除竞业限制条款对其的约束。其主要理据是,劳动关系中用人单位一般处于优势地位,其与劳动者签订的有关协议虽表面形式平等,但实质却不利于处于弱势地位的劳动者一方。故从倾斜保护劳动者合法权益的劳动立法理念出发,应赋予劳动者在用人单位有违约行为时就有解除竞业限制约定的权利。第三种观点折中了上述两种观点,认为只有在用人单位迟延履行给付经济补偿的义务,经劳动者催告后在合理期限内仍未履行时,劳动者才可单方解除竞业限制约定。其主要理由有二:一是,应赋予劳动者单方解除权以彰显劳动立法对作为弱势一方的劳动者的尊重;二是,不能因对劳动者合法权益的倾斜保护而过分削弱合同严守原则。只有在用人单位拖欠经济补偿的违约行为达到一定程度,劳动者才可以解除竞业限制约定条款。

  分析上述三种观点,前两种都比较绝对,过于考虑了一方当事人的利益,而第三种观点则兼顾了双方当事人的利益诉求,相对符合司法实践的需求。但该观点也存在一定缺陷,主要表现为如下。首先,没有区分用人单位迟延履行给付经济补偿义务的不同原因,实践中,已经出现劳动者为了规避竞业限制,故意注销自己银行帐号或者卡号,使用人单位无法向劳动者支付经济补偿的情形。此时,如果支持劳动者请求解除竞业限制约定,对用人单位显属不公。其次,没有确定合理期限的具体时间,不方便实务操作,合理期限的具体时间虽属法院自由裁量权范畴,但由于各地裁量标准不一,容易出现同案不同判的情况。再次,劳动者请求解除竞业限制的对象不确定,劳动者被拖欠经济补偿后,究竟是向用人单位还是法院请求解除竞业限制约定并不明确。有鉴于此,《司法解释(四)》在第三种观点的基础上,对经济补偿未给付的原因、用人单位拖延支付经济补偿的具体时间、劳动者请求解除的对象等做了进一步细化的规定,最终确定:当事人在劳动合同或者保密协议中约定了竞业限制和经济补偿,劳动合同解除或者终止后,因用人单位的原因导致3个月未支付经济补偿,劳动者请求解除竞业限制约定的,人民法院应予支持。该司法解释并未直接规定未支付经济补偿时竞业限制条款的效力的问题,而是赋予劳动者解除竞业限制条款的权利。

  在竞业限制约定中,劳动者的竞业限制义务与用人单位的经济补偿义务形成对待给付关系。如果用人单位未按约定支付经济补偿,即已构成违反其在竞业限制约定中承诺的主要义务,属于违约行为,应承担违约责任,当无疑义。但司法实务中,用人单位未按约定支付经济补偿的具体情形比较复杂:有的表现为用人单位虽按月支付经济补偿,但支付经济补偿的数额少于竞业限制约定;有的表现为用人单位连续几个月都不支付经济补偿;有的则表现为用人单位不严格按月支付经济补偿,而是采用时断时续“间歇性”方式支付经济补偿;有的则表现为用人单位以在职期间工资构成中已包括经济补偿为由,不再向劳动者支付离职后经济补偿等等。以上情形,究竟哪些可以作为支持劳动者解除竞业限制约定的理由在实务中素有争议。一种观点认为,从保护劳动者生存权和就业权角度出发,只要用人单位有违约行为,就可支持劳动者解除竞业限制约定的请求;另一种观点认为,在保护劳动者合法权益的同时,也应尊重用人单位的商业利益,在两者之间作适当平衡。故不能因用人单位轻微违约行为而支持劳动者解除竞业限制约定的主张。

  笔者原则上赞成第二种观点,但应对用人单位的违约行为作出一个可供掌握的标准,以3个月作为区分用人单位违约行为是否足以严重到让劳动者有权解除竞业限制约定的临界点。关于对“3个月未支付经济补偿”的理解可从以下几个方面把握。

  第一,3个月应从劳动合同解除或终止之日起开始起算。司法实践中,部分竞业限制条款并未约定用人单位支付经济补偿的时间从劳动合同解除或终止之日起,而是约定了其他时间。例如,约定用人单位支付经济补偿的开始时间为劳动合同期满不再续约之日起,又如在职期间在每月工资之外额外支付经济补偿等。对竞业限制条款中有关经济补偿给付时间的其他约定,应如何处理,各地做法不一。有的法院从尊重当事人意思自治出发,依据竞业限制条款的约定确定用人单位给付经济补偿的时间起点;有的法院则依据《劳动合同法》第23条,认为经济补偿从解除或终止劳动合同开始计算为强制性规定,竞业限制条款中有关起算时间的不同约定均违反了该强制性规定而无效。

  笔者认为,《劳动合同法》第23条第2款规定的是用人单位可以约定在解除或者终止劳动合同后,在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。这里用的“可以”一词事实上已经否决了该条款为强制性规定的结论。那么这是不是意味着用人单位可以与劳动者任意约定支付经济补偿的起算时间呢?答案是否定的。经济补偿是劳动者遵守竞业限制约定的应有回报,只要劳动者遵守了竞业限制约定,用人单位就应及时支付经济补偿以弥补劳动者的收入损失,避免造成劳动者生活水平的显著下降。如果支持经济补偿从劳动合同到期之日开始起算,那么会有一种情形,即劳动者或用人单位提前解除或终止劳动合同的,在解除或终止之日与劳动合同到期之日之间会有一段时间,在这一时间段内,会造成劳动者遵守了竞业限制约定反而却得不到相应补偿的不公后果。因此,应当正视劳动关系的实质不平等性,从平衡双方当事人权利义务出发,类推适用《劳动合同法》第26条之规定,以用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利为由,认定竞业限制条款中关于经济补偿其他起算时间的约定无效。进而,将3个月确定为从劳动合同解除或终止之日起开始起算。

  第二,“3个月未支付经济补偿” 中的3个月不仅指用人单位连续3个月不支付经济补偿,还包括用人单位时断时续不支付经济补偿,但累计满3个月。

  四、用人单位违法解除劳动合同,该解除行为对竞业限制协议是否产生效力

  对该问题,我国学界和实务界存在不同观点。从国外的司法实践看,也存在不同的作法。英国判例长期以来就明确,雇主滥用职权解除劳动合同,不能再要求雇员履行已订立的非竞争条款。上议院在1908年12月14日的一个判决中认为,当雇主无视劳动合同解雇雇员时,雇员有权不再履行该劳动合同中的任何义务。以后的判例又进一步指出,即使双方当事人在劳动合同中有类似的约定,也不得执行。法国判例最初的态度与英国的一致,但到了1970年代发生了转变。法国最高法院在1974年1月24日的一个判决中认为,在劳动合同或集体合同没有明文规定的情况下,即使是不正当解雇,雇员也要履行非竞争条款。这就是说,只有两种例外情况可以不履行:一是当事人书面约定不履行;二是集体合同中规定了不履行。法国的上述做法与英国判例的观点正好相反。对这一判决,法国学术界存在争论。赞同者认为,雇主滥用解雇权与非竞争条款的效力是两回事,前者是违反法律的行为,而后者则是信守诺言的行为,前者的出现并不能导致后者的消失。反对者则认为,合同的履行必须坚持诚实信用原则,雇主任意撕毁合同就是不讲诚实信用的表现,因而他也应失去在该条款上的债权,要求因雇主过错而丢掉工作的劳动者继续履行非竞争条款有失公正。 [6]

  对此问题,我国学界持赞成用人单位违法解除劳动合同导致竞业限制条款无效观点的认为,应当以诚信的合同原则和保护弱者利益的劳动法原则为取舍依据,优先保护劳动者的就业权利。主要理由是:首先,劳动者的另行择业是非预见性的、非自愿的和被动的,与合同到期终止或劳动者主动选择辞职不同。如果用人单位滥用解除权恶意解除劳动合同的,再限制劳动者在同行业就业,对于劳动者而言无疑是进一步的伤害,这与《劳动合同法》以保护劳动者为主旨的立法目的相冲突。其次,在劳动合同关系的订立和履行中,诚信原则应当得到遵守,这是涉及以人为主体的双务合同所必须贯彻落实的,企业没有履行合同的约定而提前解雇了劳动者,也就无权要求劳动者履行约定义务,这也体现了公平原则。再次,在劳动关系中,劳动者相对企业而言总是处于弱势地位,解雇与竞争限制直接关系到劳动者的最基本权益————劳动权、生存权,在这一问题上如果加重企业方的责任,有利于限制企业滥用解雇权,减少劳动纠纷,促进劳动关系稳定。最后,劳动者不再负有竞业限制的责任并不意味着必然导致用人单位商业秘密的泄露,劳动者不受竞业限制的约束,并不是免除了劳动者的保密义务,如果劳动者因泄露商业秘密造成用人单位损失的,仍然要承担相应的法律责任,这点在《劳动合同法》第90条已经明确规定。在《劳动合同法》立法过程中,多数学者同意规定,企业违反法律或劳动合同规定而解除劳动合同时,竞业限制条款无效。有些地方立法甚至对此已有体现,比如,《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》第19条规定,企业违反劳动合同以及提前解雇员工的,竞业限制协议自动终止。 [7]

  笔者认为,不论是用人单位还是劳动者违法解除合同,都不必然导致竞业限制的约定失效。最主要的原因在于,劳动合同解除实行的是法定制度,而竞业限制实行的是约定制度,竞业限制具有相对独立性,其与解除劳动合同属于并列关系,而非逻辑递进关系。当用人单位违反不同的义务时,劳动者可以依据不同的法律规定获得相应的救济。所以,用人单位违法解除劳动合同不影响竞业限制约定的有效性。正是基于此,《司法解释(四)》第7条规定,当事人在劳动合同或者保密协议中约定了竞业限制和经济补偿,当事人解除劳动合同时,除另有约定外,用人单位要求劳动者履行竞业限制义务,或者劳动者履行了竞业限制义务后要求用人单位支付经济补偿的,人民法院应予支持。

  五、司法实践中如何认定劳动者违反竞业限制约定

  一般而言,用人单位与劳动者约定的竞业限制,主要是限定劳动者竞业禁止行为、竞业禁止的地域范围和竞业禁止的期限。现对上述三个概念简要说明如下。

  第一,关于劳动者竞业禁止行为。《劳动合同法》第24条第2款明确规定,竞业限制约定中可以禁止的劳动者行为是,到与本单位生产或者经营同类产品、从事同类业务的有竞争关系的其他用人单位,或者自己开业生产或者经营同类产品、从事同类业务。除此之外,《劳动合同法》没有规定其他竞业限制行为。但从切实保护用人单位合法权益出发,为防止劳动者打擦边球,可考虑对该条中“同类”二字扩大解释为“同类、相似、相关联”,以尽可能周延竞业限制的保护范围。由此,如果劳动者实施了某些第24条明确规定之外的行为,仍然可能构成违反竞业限制义务,需要承担违约责任。

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山西省防震减灾条例

山西省人大常委会


山西省防震减灾条例


山西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2002年7月27日修订
             

                第一章 总则
  第一条 为防御和减轻地震灾害,保护人身和财产安全,根据《中华人民共和国防震减灾法》和其他有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
  第二条 本省行政区域内的一切单位和个人均应遵守本条例。
  第三条 防震减灾实行预防为主、防御与救助相结合的方针。
  第四条 县级以上人民政府领导本行政区域内的防震减灾工作。
  县级以上人民政府的地震工作主管部门负责管理本行政区域内的防震减灾工作。
  县级以上人民政府的其他部门应按照各自职责,相互配合,做好防震减灾工作。
  第五条 县级以上人民政府应将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划,将防震减灾经费列入年度财政预算,并根据防震减灾的需要增加经费投入。
  第六条 各级人民政府应组织人民群众开展防震减灾活动。机关、社会团体和企业事业组织应加强防震减灾宣传教育,提高公民的防震减灾意识和能力。
  第七条 防震减灾应依靠科学技术进步。鼓励和支持地震科学研究,推广应用新科技成果,增强防御地震灾害的能力。
  第八条 国务院和省人民政府确定的地震重点监视防御区和地震重点监视防御城市是防震减灾工作的重点。
                第二章 管理职责
  第九条 省人民政府、设区的市人民政府、地区行政公署和地震重点监视防御区的县级人民政府应建立健全防震减灾领导机构。防震减灾领导机构检查、督促、协调和指导本行政区域内的防震减灾工作,其办事机构设在同级地震工作主管部门。
  发布破坏性地震临震预报或发生破坏性地震后,省和震区人民政府的防震减灾领导机构直接转为抗震救灾指挥部。
  第十条 县级以上地震工作主管部门在防震减灾工作中应履行下列主要职责:
  (一)实施防震减灾的法律、法规和规章;
  (二)会同有关部门编制防震减灾规划和拟订破坏性地震应急预案,报同级人民政府批准后实施;
  (三)拟订防震减灾年度计划并组织实施;
  (四)管理地震监测预报工作,提出地震趋势预报意见;
  (五)管理震害预测、震情和灾情速报及地震灾害损失评估;
  (六)参与震区救灾和制定重建规划;
  (七)会同有关部门开展防震减灾知识的宣传教育工作;
  (八)负责建设工程抗震设防要求和地震安全性评价工作的管理、监督。
  第十一条 县级以上人民政府各部门在防震减灾工作中应履行下列职责:
  (一)拟订本部门、本行业的地震应急预案,承担同级人民政府部署的应急救灾任务;
  (二)落实生命线工程、易产生次生灾害工程的抗震减灾措施,组织岗位应急反应训练;
  (三)检查、监督本行业建设工程的抗震设防; 
  (四)配合地震工作主管部门进行地震监测预报、震害预测和地震灾害损失评估。
  第十二条 地震工作主管部门和有关部门应对执行有关法律、法规和规章的情况进行监督检查,被监督检查单位应提供方便。
  第十三条 各级人民政府和企业事业组织应建立健全防震减灾责任制度,并定期检查考核。
            第三章 地震监测预报与监测设施保护
  第十四条 省地震工作主管部门依据全国地震监测预报方案,制定本省的地震监测预报方案,并组织实施。
  地震重点监视防御区的县级以上地震工作主管部门应根据全省地震监测预报方案,制定本行政区域内的短期和临震监测预报方案,报省地震工作主管部门审批后实施。
  第十五条 省内地震监测台网由国家、省、市、县级地震监测台网组成,实行统一规划、分级分类管理。
  省、市、县级地震监测台站的设立、停测或撤销,须经省地震工作主管部门批准。
  地震监测台网的建设和运行经费由同级财政承担。大型煤炭、电力、冶金、化工等企业和水库应根据防震减灾需要,建立承担特定观测任务的地震监测台站,接受当地地震工作主管部门的业务指导。
  第十六条 地震监测实行专业监测同群测群防相结合。地震工作主管部门应鼓励、支持各种形式的群测群防活动,并给予指导。地震重点监视防御区的各级人民政府应组织开展地震群测群防工作,建立健全地震测报网络,观测、报告地震宏观异常现象。
  第十七条 本省的地震预报由省人民政府按照《地震预报管理条例》规定的程序发布。
  鼓励单位和个人将地震异常现象和地震预测意见及时报告地震工作主管部门。
  任何单位和个人不得向社会散布地震预测意见、地震预报意见。涉及地震预报的宣传报道应遵守国家规定。
  第十八条 任何单位和个人不得损害地震监测设施和破坏地震观测环境,不得干扰和妨碍地震监测台站工作。
  地震监测设施所在地的乡(镇)人民政府和地震、公安、规划、国土资源等部门应依法保护地震监测设施和地震观测环境。
  新建、扩建、改建建设工程,应避免妨害地震观测环境。确实无法避免的重点建设工程,建设单位应在工程设计前征得工程所在地的县级以上地震工作主管部门的同意,并增建抗干扰工程或迁移地震监测设施,其费用和造成的损失由建设单位承担和赔偿。
  第十九条 任何单位和个人应为地震监测和异常现象调查提供便利,不得妨碍和阻挠地震工作人员进行地震监测和异常现象调查。
                第四章 地震灾害预防
  第二十条 各级人民政府编制城市规划应考虑地震构造环境,并符合抗震设防要求。
  地震重点监视防御区的市、县人民政府应按照国家和省有关规定,开展地震小区划工作。
  建设工程选址应避开地震活动断层。
  第二十一条 新建、扩建和改建的建设工程,应符合抗震设防要求。按照国家和省有关规定应进行地震安全性评价的建设工程,由省地震工作主管部门根据审定的地震安全性评价结果确定抗震设防要求,下达抗震设防要求审批书,或将初审意见报国务院地震行政主管部门。
  前款规定以外的建设工程,建设单位应到工程所在地的县级以上地震工作主管部门审核抗震设防要求。
  除国务院地震行政主管部门、省地震工作主管部门及其授权的地震工作主管部门外,任何单位和个人不得审核、提供抗震设防要求。
  第二十二条 抗震设防要求应纳入建设工程管理程序。建设工程项目的可行性研究报告和初步设计报告应有经审定的抗震设防要求方面的内容。应进行场地地震安全性评价的建设工程,其建设项目的可行性研究报告和初步设计报告应附有地震安全性评价报告。
  不符合前款规定的建设工程项目,审批部门不予批准。建设工程的可行性研究论证、初步设计审查、竣工验收,应有县级以上地震工作主管部门的人员参加。
  第二十三条 设计单位应按照审定的抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计。施工单位应按照抗震设计进行施工。监理单位应按照《中华人民共和国建筑法》的规定对抗震设防措施进行监理。
  设计、施工、监理等单位应对工程抗震设防质量负终身责任。
  第二十四条 承担地震安全性评价的单位应具有地震安全性评价资质。评价工作按照《工程场地地震安全性评价技术规范》和本省有关规定执行。
  建设单位应委托具有地震安全性评价资质的单位进行地震安全性评价,并按照规定将地震安全性评价报告报省地震工作主管部门评审。
  第二十五条 已建成的建筑物、构筑物,未采取抗震设防措施、不符合现行抗震设防要求或未达到抗震设计标准的,建筑物、构筑物所有权人或管理者应按照国家有关规定进行抗震性能鉴定,并采取必要的抗震加固措施;建设、地震、文物等部门应监督管理并给予技术指导。
  第二十六条 新建、扩建、改建的重大工程,应根据本地的地震安全需要设置强震观测仪器,所需资金列入工程项目预算。
  第二十七条 地震重点监视防御区的县级以上人民政府应对城市和工业区进行震害预测。地震工作主管部门收集震害预测和地震应急信息时,有关单位和个人有义务提供。
  第二十八条 交通、通信、供水、供电、供气、供热等企业事业组织应进行专项震害预测,强化抗震设防,加强设备维护和更新改造。化工、军工、煤气、煤矿、水库、油库等企业事业组织,应对因地震可能引起的火灾、水灾、爆炸、塌陷、毒气泄漏、放射性污染和化学污染等严重次生灾害进行专项震害预测,并采取有效防护和预警措施。
  第二十九条 各级人民政府应引导农民建造符合抗震设防要求的住房。
  村镇公共建筑和乡镇企业的生产、办公用房应符合抗震设防要求。
  第三十条 编制城市规划应考虑地裂缝影响。建设工程选址应避开地裂缝影响地段;确实无法避开的,应进行地裂缝探查,并采取预防和自保措施。
  在地裂缝影响地段选址建房,应到当地县级以上地震工作主管部门或国土资源部门咨询。
  第三十一条 县级以上人民政府应组织规划、建设、地震、消防、人防等部门确定避难场所,在人员集中的场所设置紧急疏散通道。
  避难场所、紧急疏散通道的所有权人或管理者,应保持避难场所的完好和疏散通道的畅通,并设置明显标志。
  第三十二条 地震重点监视防御区的机关、社会团体、企业事业组织、居民委员会、村民委员会,应开展必要的防震、避险、疏散、救助训练。居民委员会、村民委员会可以根据需要组织防灾救助志愿者队伍,发生地震时实施救援活动。
  第三十三条 各级人民政府应组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育。
  每年7月28日所在周为全省防震减灾宣传周。大众传媒负有开展防震减灾社会公益性宣传的义务。学校应对教师和学生普及防震减灾知识,必要时进行防震演练。
               第五章 地震应急与救灾
  第三十四条 县级以上地震工作主管部门应会同有关部门拟订本行政区域的破坏性地震应急预案,报同级人民政府批准,并报上一级地震工作主管部门备案。100万以上人口的城市,其破坏性地震应急预案应报国务院地震行政主管部门备案。
  县级以上人民政府各部门应依据同级人民政府破坏性地震应急预案,拟订本部门或本系统的破坏性地震应急预案,报同级人民政府防震减灾领导机构批准。
  大中型企业、生命线工程、易产生次生灾害的单位和学校、医院、大型商场、影剧院、车站等人员集中的单位,应拟订破坏性地震应急预案,报当地县级以上人民政府防震减灾领导机构批准。
  第三十五条 拟订破坏性地震应急预案的单位应根据震情的变化和实施中发现的问题,对破坏性地震应急预案及时进行修订;涉及重大事项调整的,应报经原批准机关同意。
  拟订破坏性地震应急预案的单位,必要时应组织地震应急模拟演练。
  第三十六条 地震重点监视防御区的县级以上人民政府应设置地震应急指挥场所,预留救灾资金和储备应急救援物资、装备,制定地震应急救援物资、装备的紧急调度方案。
  地震重点监视防御区设区的市以上人民政府应组建平震结合的地震紧急救援队,配备救助装备。地震紧急救援队应组织救援演练。
  第三十七条 破坏性地震临震预报发布后,省人民政府和震区县级以上人民政府应采取下列应急措施:
  (一)启动破坏性地震应急预案,并紧急处置临震应急中发生的问题;
  (二)向预报区内的人员提出避震撤离劝告,情况紧急时有组织地进行避震疏散;
  (三)紧急占用场地,调用应急物资、设备和人员;
  (四)对生命线工程和次生灾害源采取紧急防护措施,储备生活必需品。
  第三十八条 破坏性地震发生后,省地震工作主管部门应及时将震情、地震趋势判断意见和灾情报告省人民政府和国务院地震行政主管部门。
  第三十九条 破坏性地震发生后,省人民政府和震区人民政府应立即组织有关部门和单位实施破坏性地震应急预案,开展抗震救灾。
  第四十条 破坏性地震发生后,居民委员会、村民委员会应组织志愿者队伍帮助老年人、儿童、残疾人避险,救助遇险人员;居民应关闭户内电源、水源、气源,开展自救、互救。
  第四十一条 地震救灾资金和物资,通过国家救助、生产自救、公民互助、保险理赔、社会捐赠、自筹、借贷、国外援助等多种方式解决。
  任何单位和个人不得截留、挪用地震救灾资金和物资。
  审计机关和其他有关部门应加强对地震救灾资金和物资使用情况的监督。
  提倡参加人身和财产地震灾害保险。
  第四十二条 破坏性地震发生后,省地震工作主管部门应会同有关部门组成地震灾害损失评估机构,对地震灾害损失进行评估并将评估结果报省人民政府和国务院地震行政主管部门。
  第四十三条 灾区县级以上人民政府应根据震害情况和重新核定的抗震设防要求,组织制定恢复重建规划,并报经上一级人民政府批准后实施。
  第四十四条 典型地震遗址、遗迹,由地震工作主管部门报经同级人民政府批准后进行特殊保护。典型地震遗址、遗迹的保护应列入地震灾区重建规划。
                 第六章 奖励与处罚
  第四十五条 在防震减灾活动中有下列情形之一的单位和个人,由县级以上人民政府给予表彰、奖励;
  (一)地震测报准确,信息传递及时,对减轻地震灾害有突出贡献的;
  (二)保护地震监测设施或观测环境成绩突出的;
  (三)保护或抢救生命、财产有突出贡献的;
  (四)震前采取有效防护措施,震后及时排除险情,防止灾情扩大有突出贡献的;
  (五)防震减灾知识宣传教育成效显著的;
  (六)取得重大防震减灾科技成果的;
  (七)有其他突出贡献的。
  第四十六条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由所在单位、上级行政主管部门或监察部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;违反治安管理规定的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)不按照规定拟订并实施破坏性地震应急预案的;
  (二)违抗抗震救灾指挥部命令,拒不承担地震应急任务的;
  (三)阻挠抗震救灾指挥部紧急占用场地或调用应急物资、设备、人员的;
  (四)擅自发布地震预报的;
  (五)不按照规定及时上报地震监测数据和异常信息,贻误重要震情的;
  (六)在地震应急期间擅离岗位、玩忽职守的;
  (七)故意谎报、瞒报灾情的。
  第四十七条 违反本条例规定,损害地震监测设施或破坏地震观测环境的,由县级以上地震工作主管部门责令停止违法行为,恢复原状或采取其他补救措施;情节严重的,可以处五千元以上十万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第四十八条 违反本条例第二十一条第四款规定提供抗震设防要求的,由县级以上地震工作主管部门责令改正,并处以一万元以上五万元以下罚款。
  第四十九条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上地震工作主管部门责令改正,并处以一万元以上十万元以下罚款:
  (一)建设单位擅自确定或更改抗震设防要求的;
  (二)设计单位不按照审定的抗震设防要求进行抗震设计的。
  第五十条 违反本条例规定,有下列行为之一的,按照《中华人民共和国防震减灾法》和《中华人民共和国建筑法》的有关规定处罚:
  (一)设计单位不按照抗震设计规范进行设计的;
  (二)施工单位不按照抗震设计进行施工的;
  (三)监理单位不依法对抗震设防措施进行监理的。
  第五十一条 破坏性地震发生后,因违反法律、法规规定,抗震设防要求确定失当,未按照抗震设防要求和抗震设计规范进行设计,未按照抗震设计进行施工,或未依法对抗震设防措施进行监理,造成严重破坏和损失的,依法追究有关单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第五十二条 有下列行为之一,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)散布地震谣言,扰乱社会秩序的;
  (二)阻碍抗震救灾人员执行职务的;
  (三)哄抢公私财物的;
  (四)盗窃、贪污、挪用救灾资金或物资的;
  (五)损毁生命线工程或次生灾害源防护设施的。
  第五十三条 地震工作主管部门和有关部门工作人员不履行法定职责、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位、上级主管部门或监察部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
                   第七章 附则
  第五十四条 本条例自2002年9月1日起施行。

法官参与社会管理,应立足审判实践,准确把握定位,遵循司法规律和社会发展规律,坚持为大局服务、为人民司法。具体而言,法官参与社会管理创新应处理好以下三种关系。

一、社会实践需求与回应的关系

在现代国家,司法机关属于广义的社会管理主体,其执法办案活动是广义的社会管理活动。维护法律尊严、调控社会秩序是法官通过法律的运用解决社会纠纷,以维护社会秩序和法律权威的司法目标。法官本身就是社会管理的重要主体,法官的司法职能在一定程度上就是社会管理创新的组成部分,法官参与社会管理创新,就是通过固有职能的延伸,推进社会管理工作,本质上就是减少社会矛盾。

法官参与社会管理创新是在能动司法的视野和背景下提出和探索的。作为三项重点工作之一,法官参与社会管理创新成为当代中国司法、审判的重要内容。司法所担负的功能除了将社会纠纷消解在法律程序之中以外,还负有适用法、发展法的社会职能,对公民权利的保障、社会进步具有重要意义。由于我国社会发展的特点,法官在社会管理中扮演的角色越来越重要。法官坚持能动司法参与社会管理创新,拓展了法官审判职能,从一定程度上改变了对法官、法院乃至司法的既有认识。

司法是国家运用法律管理社会的重要渠道和有效手段,法官在社会管理中具有不可替代的重要作用,法官的每一项审判工作,都是社会管理的重要内容,是通过司法手段、通过对司法事务的管理,实现对社会的管理。法官参与社会管理创新的方式和途径表现为通过案件裁判活动化解现实纠纷,修复被破坏的法律关系,维护社会正常秩序,实现社会管理目标。法官积极参与社会建设和社会管理创新,既是司法审判工作的一项重要内容,也是司法机关承担的一项重要社会责任。

在新的历史条件下,法官要秉承能动司法理念,不能局限于坐堂审案,只有延伸司法职能,扩大管理和服务领域,才能取得最佳法律效果、社会效果。

二、审判职能拓展与限制的关系

在体系构成方面,法官参与社会管理创新应当处理好作为国家司法权行使机构的法院与作为社会组织之一的法院之间的关系,应当尊重并突出法院作为国家权力体系中有机组成部分的定位。法院作为社会的组成部分,是社会的一个部分、一个组织、一个团体,需要处理好坚持法院的本职与服务社会的关系,坚持法官主体性、自主性的定位,应妥善处理好法院、法官与当事人、民众、媒体的关系。

在功能厘清方面,法官参与社会管理创新应当处理好法院的基本功能、主要功能与法院的延伸功能、间接功能之间的关系,仍然需要强调法院解决纠纷的基本功能,坚持司法、审判的固有意义,突出法院的本来价值。应当看到,法院支持行政机关、仲裁机构、人民调解组织及其他社团组织开展工作,完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾机制,这是以法院的解纷功能为前提的。

在方式行使方面,法官参与社会管理创新应当处理好社会管理创新的直接方式与间接方式的关系。由法院、法官的性质和功能所决定,法官应当以间接方式为基本方式进行能动司法视野下的社会管理创新。法院毕竟为纠纷解决的主要机构,法官应当围绕解纷过程进行附带的社会管理创新,通过审判活动调整影响社会管理的行为,从而进行社会利益平衡、参与公共政策、社会决策形成。

在目标定位方面,法官参与社会管理创新应当处理好司法发展的阶段性与长远性的关系。法官参与社会管理创新,既要面对中国社会的转型社会特点,正视客观社会现实和具体国情,也要思考法治社会常态司法、审判制度的建构,将当前需要、权宜之计与长远目标、理想图景恰当地结合起来,在中国司法的过渡性和稳定性之间进行妥当的把握。

三、司法能力提高与协调的关系

一是契合形式理性与实质正义的能力。社会转型时期的一个显著特征是,在历史的惯性下,民众依照遵循着原有的理念和规则进行生活、工作和学习。因此,具有法律前瞻性的程序公正、严格规则等理念尚不能得到民众的认可和遵守,难以真正进入社会生活,实体正义依旧表现为民众的终极追求。在法治由传统向现代的转型过程中,法官参与社会管理创新,应理性把握传统与现代的契合点,具备统一形式理性与实质正义的能力,从而使裁判既具有法治的合理性,又能获得民众的普遍认同。

二是调和司法被动性与能动性的能力。平衡司法的能动性与被动性是有效化解纠纷能力的一项重要内容,法官只有将其放在社会转型时期的时空维度中理性把握,才能作出符合当前正义要求的裁判,司法才能获得民众的支持和认可。准确把握司法的能动性与被动性的界限,是法官参与社会管理创新能力的综合体现。在司法实践中,片面强调司法被动性将会危及到司法公正的实现。因此,法官不能采取过于消极的立场,应针对当事人及个案的实际,发挥司法服务当事人、服务社会矛盾化解的职能,以保障公平正义的实现。

三是统筹法律知识与司法经验的能力。法官只有具备理解、把握和贯彻司法政策的足够水平,才能切实有效参与社会管理创新。而司法政策水平也无法直接从法学院的学习中获得,需要长期的司法实践才能形成。霍布斯有一句经典名言:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”社会转型时期高学历、年轻化法官的增多,使我国法官的总体学历层次得到大幅提升,但也带来司法经验的总体供给不足,导致司法效果难以得到民众的认同。因此,当前一定时期内,提高法官参与社会管理创新能力的现实途径是增加司法经验的总体供给。

四是平衡法律效果和社会效果的能力。司法与社会是互动而不是孤立的,社会需要了解司法,司法也需要从社会中获得认同和支持,满足民众的需求。因此,法官在处理案件时应充分关注当前民众的司法需求,处理好案件的法律效果和社会效果两者之间的关系。法官司法能力的提高需要法官在司法判断时要有一种平衡感,在追求法律效果、求得形式合理性的同时,对司法判决的社会效果给予应有的关注。法官参与社会管理创新的使命,不仅要解决当事人之间的法律纷争,而且要彻底化解矛盾,理顺民众情绪,促进社会和谐。

(作者单位:北京市延庆县人民法院)

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