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内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区教育督导暂行规定

颁布日期：2001-8-8
实施日期：2001-8-8
颁布单位：内蒙古自治区人民政府
内容分类：教育
文号：内政发(2001)90号


第一条 为加强政府对教育工作的行政监督，保障教育法律、法规、方针、政策的贯彻和教育目标的实现，根据《中华人民共和国教育法》第二十四条的规定，结合自治区实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的教育督导是指自治区、盟市、旗县（市、区，下同）人民政府对本辖区内的中等及中等以下各级各类教育及其有关工作进行监督、检查、评估、指导。
第三条 在教育督导工作中，应高度重视对民族教育的督导，以促进民族教育优先重点发展。
第四条 旗县以上人民政府建立教育督导机构，代表本级人民政府专门行使教育督导职权。
各级教育督导机构的办事机构设在本级教育行政部门。
第五条 自治区人民政府教育督导机构的主要职责：
（一）建立全区教育督导和评估制度，统筹全区教育督导工作，指导下级教育督导工作；
（二）对本级人民政府有关部门、下级人民政府及其有关部门贯彻执行教育法律、法规、规章、方针、政策和履行教育职责的情况进行督导；
（三）对盟市、旗县行政区域内的义务教育、扫盲教育进行督导；
（四）依据分工对全区中等及中等以下各类学校和其他教育机构全面推进素质教育的工作进行督导；
（五）总结推广教育督导工作经验，组织教育督导工作的科学研究；
（六）承办本级人民政府和上级教育督导机构交办的事项。
第六条 盟市、旗县两级人民政府教育督导机构的主要职责：
（一）对本级人民政府有关部门、下级人民政府及其有关部门贯彻执行教育法律、法规、规章、方针、政策和履行教育职责的情况进行督导；
（二）对本行政区域内的义务教育、扫盲教育进行督导；
（三）依据分工对本行政区域内的中等及中等以下各类学校和其他教育机构全面推进素质教育的工作进行督导；
（四）承办本级人民政府和上级教育督导机构交办的事项。
第七条 旗县以上人民政府应根据教育督导的职责和任务，配备相应的教育督导人员，保证必要的督导经费和工作条件。
第八条 教育督导人员包括督学、督导员和其他工作人员。督学及督学以上职务的督导人员由本级人民政府任免。根据工作需要可以聘任兼职督学和特约督导员。
第九条 督学必须具备下列条件：
（一）坚持科教兴国战略，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉教育法律、法规、规章和方针、政策，有较高的政策水平；
（三）具有大学本科以上学历或者中小学高级教师以上的专业技术职称，从事教育工作８年以上，有相应的管理经验和工作能力；
（四）遵纪守法、坚持原则、廉洁自律、作风正派；
（五）身体健康；
（六）法律、法规规定的其他条件。
第十条 教育督导人员在教育督导机构的组织下开展工作，并根据工作需要，接受必要的培训。
第十一条 教育督导工作必须依法进行，坚持实事求是、客观公正的原则。
第十二条 教育督导的基本程序：
（一）确定教育督导内容，制定教育督导方案，通知被督导单位。重大督导内容的确定，应当报告同级人民政府；
（二）组织督导人员到被督导单位进行督导；
（三）向被督导单位通报督导情况，提出督导建议，必要时可公布督导结果。涉及重大内容的督导结果，在公布之前，报本级人民政府审查；
（四）被督导单位根据督导结论改进工作。
第十三条 教育督导可以采取下列方式：
（一）听取有关情况的汇报；
（二）查阅有关文件、档案、资料；
（三）参加有关会议和活动；
（四）对有关人员进行调查和个别访问。
第十四条 教育督导机构进行检查、评估时，应当吸收被督导单位的主办者或主管单位参加。
第十五条 被督导单位应当提供与督导事项有关的真实情况和资料，对教育督导机构提出的意见和建议应当采取相应的改进措施，对重大问题的改进情况应当向督导机构报告。必要时，教育督导机构可以进行复查。
第十六条 被督导单位对督导结论有异议的，可以在收到督导结论之日起１５日内，向做出督导结论的教育督导机构申请复查；对复查结论仍有异议的，可以在收到复查结论之日起１５日内，向上一级教育督导机构提出申诉。
第十七条 各级人民政府及其有关部门和单位应当把督导结论作为考核干部、评选先进、兑现奖惩等方面的重要依据。
第十八条 被督导单位及其有关人员有下列情形之一的，由教育督导机构责令改正或者通报批评；情节严重的，建议有关部门依法处理：
（一）弄虚作假，拒绝提供真实情况的；
（二）阻挠他人向教育督导机构和人员反映情况，或者对教育督导人员和反映情况人进行打击报复的；
（三）对教育督导机构提出的正确意见和建议拒不采取改进措施的；
（四）其他严重影响教育督导工作的。
第十九条 教育督导人员有下列情形之一的，由所在教育督导机构责令改正；情节严重的，取消教育督导人员资格，移交有关部门依法处理：
（一）玩忽职守，贻误工作的；
（二）徇私舞弊，影响公正督导的；
（三）滥用职权，违规行事的；
（四）其他严重影响教育督导工作的。
第二十条 教育督导机构和督学发现被督导单位违反教育法律、法规和方针、政策的现象，或者他人侵犯被督导单位合法权益的现象，有权责令其改正；对情节严重的，有权要求有关部门处理；有关部门应当将处理情况告知教育督导机构。
第二十一条 本规定所称的中等及中等以下各类学校和其他教育机构，是指幼儿园、普通中小学、职业初中、职业高中、普通中等专业学校、成人中等专业学校、技工学校和社会力量举办的中等及中等以下的学校及其他教育机构。
第二十二条 本规定自发布之日起施行。

单位犯罪自首制度初探

华师师范大学 孟奇勋


[摘要] 我国刑法第30条规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为犯罪的，应当负刑事责任。”刑法中规定单位犯罪的条文共有一百多条，这无疑为惩治单位犯罪提供了有利的法律武器。但是，无论是从现有的对刑法的司法解释还是法学界的论著看，关于单位罪犯自首制度问题的研究，却是极少有人问津。本文试对单位犯罪的概念特征加以分析，提出确立单位犯罪自首制度的设想，并对单位犯罪自首的认定以及相关处罚原则等问题略抒管见。
[关键词] 单位犯罪 自首制度 双罚制 罚金刑
一、 单位犯罪的概念和特征
单位犯罪自首是以单位犯罪为前提的，没有单位犯罪，就不可能有自首问题的研究。因此，要研究单位犯罪自首，就必须正确界定单位犯罪的概念，并对其特征加以分析。
首先，我国刑法对单位犯罪只是从犯罪主体范围方面进行了描述，而从概念揭示对象本质属性的思维形式来看，这远没有揭示单位犯罪概念的深刻内涵，但同时它又为单位犯罪的理论研究及其实践探讨留下了广阔的空间，正因为如此，学理界关于单位犯罪概念的学说是仁者见仁，智者见智。归纳起来，主要有以下三种观点：
1、所谓单位犯罪就是公司、企业、事业单位、机关、团体所犯的罪，系个人犯罪的对称。[1]此种观点认识到了单位犯罪与个人犯罪的区别，也揭示了单位犯罪的主体范围，但它实际上是对刑法条文的一种片面理解，由此推之，单位犯罪即单位所犯的罪，这又犯了循环定义的逻辑错误。
2、单位犯罪是公司、企业、事业单位、机关、团体为本单位谋取非法利益，经单位集体研究决定或这由有关负责人员决定实施的危害社会的行为。[2]与前一种观点相比，该说区分了单位意志与个人意志，但它所说的单位犯罪只限于主观上的故意，这与刑法中规定的少数过失的单位犯罪相背离。此外它强调的单位犯罪以非法利益为要件，无疑又缩小了概念的内涵。因此，在八届大五次会议审议的时候，由于其局限性而被否决。
3、单位犯罪是公司、企业、事业单位、机关、团体等法定单位，经单位集体研究决定或由有关负责人员代表单位决定，为本单位谋取利益而故意实施的，或不履行单位法律义务、过失实施的危害社会，而由法律规定为应负刑事责任的行为。[3]此观点克服了以上观点的不足，明确地把过失犯罪纳入其中，这与刑法之规定是一致的，同时也不限于以非法利益为要件，准确地揭示了单位犯罪的本质特征。
综合以上观点，不难发现，单位犯罪具有以下法律特征：（一）主体的特殊性。单位是一种“既不能脱离自然人而孤立存在，又可以从形式上先于单位成员而构建的”组织形式[4]它是由单位（法人或非法人）为形式，以自然人（单位的主管人员和其他责任人员）为内容而组成的特别主体。（二）主观过错的多样性。关于单位犯罪的过错，理论界存在很大分歧，有学者认为，“单位犯罪的罪过形式只能是故意，而不存在过失”，更不存在单位犯罪自首。此种观点值得商榷，不仅我国刑法明确规定了单位的过失犯罪，如第139条消防责任事故罪，第137条重大劳动安全事故罪还表现出一种混合的罪过形式，纵观国外的立法，也都对单位过失犯罪作了相关规定。[6]（三）行为表现的整体性。单位犯罪是以单位的整体性为基准的，个人的行为必须体现出单位的意志，否则就不是单位犯罪，所以单位犯罪必须是以单位的名义，并经单位集体研究决定或者其主要负责人员决定实施的行为。（四）“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，这是我国刑法罪行法定原则的基本要求。因此，只有法律明文规定单位可以成为犯罪主体的犯罪，才存在单位犯罪及其自首问题，这体现了单位犯罪严格的法定性。
二、犯罪自首制度的依据
有学者认为，自首制度是专为自然人设立的，单位是无生命的社会组织体，既不可能自动投案，也不能如实供述自己的罪行，因此，单位犯罪根本不存在自首，这种观点也有一定的道理，尽管刑法条文及其现有的司法解释并未提及单位犯罪自首，但这并不表明单位犯罪就不存在自首，这也正体现了法律与事实之差别。那么，成立单位犯罪自首制度有何依据？有以下三个方面值得考虑：
首先，刑法没有提及单位犯罪的自首，从另一个角度我们可以理解为自首制度的规定具有普遍的适用效力，即它不仅适用于自然人，同样也可以适用于单位。既然刑法也承认了单位可以作为犯罪的主体而存在，那么，根据刑法罪行相适应原则，对单位犯罪后有自首情节的当然也应该从宽。正因为对犯罪自首制度的狭义理解，导致在司法实践中，对单位犯罪自首行为如何认定，量刑如何操作却总感觉无法可依，因此，我们迫切需要确立单位犯罪自首制度，做到罪责刑相适应，才能真正体现国家关于惩办与宽大相结合的基本刑事政策。
其次，从侦破案件的角度看，单位犯罪的社会危害性往往比自然人犯罪的更大，由于单位犯罪本身具有很强的隐蔽性，它们往往有一层“合法的外衣”来从事生产经营，而现行刑法关于单位犯罪后自首的情节考虑较少，设立单位犯罪自首制度，将自首情节纳入量刑体系之中，促使单位伏罪，可以减少侦察机关破案的困难和打击犯罪的工作量，有利于案件的及时处理，节约了侦查成本，也提高了诉讼效益。
最后，从单位本身来看，确立自首制度，有利于分化瓦解犯罪势力，争取绝大多数，感召、激励和促使他们悔过自新。尤其是单位的主要责任人员，通过自首认识到单位本身所犯下的罪行，并杜绝以后再发生类似情况，这无疑减少了单位犯罪，并受到了预防犯罪的社会效果。
三、对单位犯罪自首的认定
单位犯罪，是基于单位意志而实施的行为，单位自首作为单位犯罪后的忏悔行为，当然也是基于单位意志而实施的。那么由谁决定单位的自首意志呢？笔者以为，必须是单位的决策层通过决策惯例形成并以一定的形式做出意思表示，才能代表单位意志。如果只是一般的涉案人员哪怕是直接负责的主管人员或者其他直接责任人员的自首行为，只能认定是个人自首，而不是单位自首。这也是单位自首与个人自首的本质区别。需要指出的是，如果是单位法定代表人做出的决定，该任何认定呢？笔者以为，以单位法定代表人的名义做出的自首，原则上也应当认定是单位自首。因此，对单位犯罪自首的认定，需要把握以下三个方面的问题：
（1）自动投案的实施者只能是其直接负责的主管人员或其他直接责任人员，而不能是单位本身。既然刑法将上述人员的有关犯罪行为作为单位犯罪处理，其自动投案行为实质上也代表了单位。（2）必须如实交代单位的罪行。单位的罪行是所有涉案的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为的综合体。因而投案者除了必须如实供述自己的犯罪行为外，还必须交代其所知道的所有其他人员的犯罪行为，否则不能从宽处罚。（3）关于单位意志的认定是单位自首之关键所在，它必须是单位整体意志的集中体现，即以单位的名义，且经过单位集体研究决定或者由其负责人员决定，如果单位内部在自首问题上有异议，适用少数服从多数原则来认定。（4）在认定单位犯罪自首时应注意，在判决书中应明确记载成立自首的是单位而非自动投案人员，以示区别。
四、单位犯罪自首的处罚原则
刑法典第31条规定：“单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员判处刑罚。” 从刑法条文看，我国对单位犯罪的处罚以双罚制为主，也有少量的犯罪以单罚制为主。即只处罚其直接责任人员。而不存在对单位的处罚（罚金刑）。那么，对单位犯罪自首的从轻处罚也可分为对单位的从轻处罚和对其直接负责的主管人员从轻两个方面。
1、对单位犯罪自首的双罚制
我国《刑法》对单位犯罪的处罚绝大多数是采取双罚制，也就是对单位处以罚金刑，采用的是无限额罚金，也就是对罚金的具体数额未加以明确规定。那么，考虑到单位有自首情节，可以酌定适当减轻罚金的数额。对于一次性缴纳罚金确有困难的，还可以判令其分期缴纳。当然，罚金的交纳需有可量化标准，不可滥用自由裁判权。对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员在成立单位自首的前提下，对其处以自由刑或罚金和没收财产时要考虑自首情节，同意单位自首的可以比照现行自首制度从轻处罚，未同意单位自首或者反对单位自首而自己有没有自首的，不得从轻处罚。
2、单位犯罪自首的单罚制
在我国《刑法》分则中有少量条文对单位犯罪只规定了对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚，对单位不适用刑罚。这是因为：犯罪虽然是以单位的形式实施的，但实际上社会危害性主要体现在个人的行为上，如果个人不实施具体的犯罪行为，也就不会产生这种危害的结果。因此，在这种情况下成立自首，可适用自然人的自首制度从轻或减轻处罚。即只从轻或减轻处罚单位中的直接负责的主管人员和直接责任人员就可以了，而没有必要对单位进行处罚。
3、关于单位犯罪自首主从犯的问题
单位犯罪自首后，是否考虑主从犯的不同情节，对此，最高人民法院在回复湖北高法〔1999〕374号《关于单位犯信用证诈骗罪案件中对其“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”是否划分主从犯问题的请示 》中，答复如下：在审理单位故意犯罪案件时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可不区分主犯、从犯，按照其在单位犯罪中所起的作用判处刑罚。对此我们可以理解为，单位犯罪自首之后无需分主从犯，按照各自分工配合所起的作用加以量刑，做到罪行相适应。
参考书目：
[1]王仲兴：《新刑法典的犯罪单位和单位犯罪》，法律出版社，1998年，第298页。
[2]陈兴良：《刑法疏议》，中国公安大学出版社，1997年，第114页。
[3]高明暄、刘远：《论新刑法规定的单位犯罪》， 第252页。
[4]马长生、胡凤英：《新刑法对单位犯罪的规定》，法律出版社，1998年，第322页。
[5]高西江主编：《中华人民共和国刑法的修订与适用研究》，中国方正出版社，1997年，第156页。
[6]张国轩：《单位犯罪的罪和刑》，第339-340页。

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