国家发展改革委、财政部关于国家法官学院培训费等收费标准及有关问题的通知
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国家发展改革委、财政部关于国家法官学院培训费等收费标准及有关问题的通知
国家发展改革委、财政部关于国家法官学院培训费等收费标准及有关问题的通知
发改价格〔2012〕1321号
最高人民法院：
你院《关于申请将国家法官学院法官培训收费纳入行政事业性收费管理的报告》（法〔2010〕257号）收悉。根据《财政部、国家发展改革委关于国家法官学院开展培训业务收费有关问题的通知》（财综〔2010〕119号）有关规定，经研究，现就法官培训费等收费标准及有关问题通知如下：
一、国家法官学院根据《法官法》和《法官培训条例》（法发〔2006〕6号）的规定及你院批准的法官培训计划，对高级、中级、基层人民法院的预备法官和法官任职、晋级、续职培训以及其他法官培训时，向参加培训学员单位的收费标准为：
（一）培训费（包括交通费、外请教师讲课费等）收费标准。七天至半个月内培训每人1300元，一个月培训每人2300元，三个月培训每人3300元；网络培训（每期4个半月）每人每期900元。
（二）资料工本费收费标准。资料工本费据实收取，每期培训每人最高不超过200元。
（三）住宿费（包括伙食费）收费标准。3人间每人每天100元；标准间每人每天150元；单人间每人每天200元；套间每人每天300元。
二、国家法官学院应到国家发展改革委办理收费许可证，并按规定使用财政部统一印制的票据。
三、国家法官学院要严格按照上述规定收费，不得擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准或加收其他任何费用，并自觉接受价格、财政、审计部门的监督检查。
四、上述规定自2012年5月1日起试行，试行期2年，试行期满后由你院报国家发展改革委、财政部重新审批。
国家发展改革委
财 政 部
二○一二年五月十一日
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统一合同法制订中的若干疑难问题探讨（上）
2000年11月24日 14:13 王利明
合同法作为调整交易关系、维护交易秩序的法律，是市场经济最基本的法律规则。自1981年我国《经济合同法》颁布以来，立法机关先后制定了《涉外经济合同法》和《技术合同法》，从而形成“三足鼎立”的合同立法局面。围绕这三个合同法律，国务院及各部委又先后制定了一大批合同条例及规章，1986年《民法通则》的制定，标志着我国债和合同立法在走向完善过程中迈出了坚实的一步。然而，由于现行“三足鼎立”的合同立法，彼此间存在着内容重复、不协调甚至相互矛盾的现象，尤其是缺乏规范合同关系的一些最基本的规则和制度。因此，我国合同立法还极不适应我国市场经济发展和法治建设的需要，有鉴于此，立法机关决定制定一部统一的合同法，使“三足鼎立”的合同立法趋于统一和完善。〔1〕 笔者在参与这项举世瞩目的、浩大的立法过程中，结合有关学说和司法实践，曾对一些统一合同法立法中遇到的疑难问题进行了思考，现将部分不成熟的想法发表于此，以求教于读者诸君。
一、关于合同的概念
合同概念的探讨是统一合同法的制订首先应解决的课题。讨论合同的概念并不在于单纯获得某种学理上和逻辑上的满足，而主要在于明确统一合同法的规范对象和内容。换言之，鉴于合同已广泛用于社会生活的各个方面和各个领域，我国需要首先考虑统一合同法中的合同概念是什么？它应当包括哪些合同、规范哪些合同关系？
目前，我国理论界和实务界对合同的概念在适用范围上存在三种不同的观点：一是广义的合同概念。此种观点认为，合同是指以确定各种权利与义务为内容的协议。换言之，只要是当事人之间达成的确定权利义务的协议均为合同，不管它涉及哪个法律部门和何种法律关系。因此，合同除应包括民法中的合同外，还包括行政法上的行政合同、劳动法上的劳动合同、国际法上的国家合同等。二是狭义的合同概念。此种观点认为，合同专指民法上的合同，“合同（契约）是当事人之间确立、变更、终止民事权利义务关系意思表示一致的法律行为”。〔2 〕因此，凡是以确定民事权利和义务为内容的协议可称为合同。至于行政法、劳动法、国际法等法律中的合同，虽然名为合同，但和民事合同应该作严格区分。三是最狭义的合同概念，此种观点认为，《民法通则》第85条关于“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议”的规定，并非认为合同统指所有民法上的合同。此处所称的“民事关系”应仅指债权债务关系。因为《民法通则》将合同规定在“债权”一节，且明定合同为发生债的原因（第84条）；我国民法不承认有所谓“物权行为”；在我国法律中非发生债权和债务关系的合意，如结婚和两愿离婚等，均不称其为合同。〔3〕因此合同只能是债权合同。〔4〕
我们认为，讨论合同的概念首先应当明确合同主要是反映交易的法的形式。〔5〕正如马克思所指出的， “这种通过交换和在交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法的形式”。〔6 〕所谓交易乃是指独立的、平等的市场主体就其所有的财产或利益进行的交换。交易包括了商品的转手、财物的互易、利益的交换等各种方式，其法律形式就是合同。如果将合同限定为主要反映发生在民事主题之间的交易关系的形式方面，那么反映行政关系的行政合同，劳动关系的劳动合同等，因其不是对交易关系的反映，因此不属于我们所说的合同的范畴。正是从这个意义上，我们不赞成使用广义的合同概念。尤其应当看到，如果在统一合同法中采纳广义的合同概念，则根本不能确定该法特定的规范对象和内容，统一合同法也将成为无所不包的、内容庞杂、体系混乱的法律，这显然是不可取的。
最狭义的合同概念将合同视为民法的范畴，这无疑是正确的，但这一观点将合同仅限于债权合同，认为合同只是发生债权债务关系的合意，显然将合同的定义限定得过于狭窄，如采纳此概念将会严格限制统一合同法的规范对象，并使许多民事合同关系难以受到合同法的调整。具体来说，第一，在我国现行立法和司法实践中，许多合同如抵押合同、质押合同、国有土地使用权出让合同、承包合同等，并非债权合同。由于这些合同旨在设立、变更、移转物权，因此在德国法中称为物权合同。我国民事立法和司法实践虽不承认物权合同的概念，但许多学者也认为这些合同确实具有不同于一般债权合同的特点。〔7 〕假如因为这些合同非为债权合同而不应作为合同对待，且不应受统一合同法调整，显然是不妥当的。因为这些合同本质上仍然是反映交易关系的，理所当然应受到合同法的调整。第二，在民法中，一些共同行为如合伙合同、联营合同等，也不是纯粹的债权合同。早在1892年，德国学者孔兹（Kun-ze）就已提出，应将契约行为和合同行为分开，双方法律行为称为契约，而共同行为（如合伙合同）则称为合同。我国一些旧学者也曾指出了合同行为不同于一般契约行为的特点。〔8〕我们认为，合伙合同、 联营合同等不同于一般的债权合同之处在于，当事人订立这些合同的目的不在于发生债权债务关系，而在于确定共同投资、经营或分配盈余等方面的关系。然而，由于这些合同本质上仍然是反映交易关系的，因此当然应受合同法的调整。第三，随着社会经济生活的发展，许多新的合同关系将应运而生，为了使各种新的合同均纳入合同法的调整范围，就必须扩大民事合同的内涵及合同法的适用范围，而不能将合同仅限于债权合同的范畴。多年来，我国司法实践坚持认为承包合同应适用合同法的规则（已被实践证明是可行的、必需的），足以说明了这一问题。
总之，我们认为，《民法通则》第58条关于“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议”的规定，实际上是采纳了狭义的合同概念，这一概念是科学的、合理的。统一合同法应继续采纳这一概念，而将各种反映平等主体之间以民事权利义务为内容的协议纳入统一合同法规范的对象之中。
二、关于合同自由原则
所谓合同自由，是指当事人依法享有缔结合同、选择相对人、选择合同内容、变更和解除合同、确定合同方式等方面的自由。在西方国家的合同法中，合同自由是合同法的最基本的原则。然而，我国合同立法是否已经采纳或应当采纳这一原则，学者对此曾有不同看法。
应当看到，我国自集中型的经济管理体制建立以来，由于强化指令性计划的管理和对经济的过多的行政干预，合同法律制度中一直强调以计划原则为主，合同自由原则基本上被摒弃。1981年的《经济合同法》虽强调当事人在订立合同中应遵循自愿、平等、协商互利原则，但该法仍强调合同在订立、履行、变更、解除等许多方面都必须遵守国家计划，或接受国家行政机关的干预。可见，该法并未真正体现合同自由原则。据此，我国许多合同法教科书也只承认自愿和协商一致原则，而不承认合同自由原则。〔9〕
我们认为，统一合同法中应明确确认合同自由原则，并将其充分体现在各种合同法律制度和规范之中。而现行合同立法中所确认的平等、协商、等价有偿的原则尽管体现了合同自由的精神，但并未概括合同自由的全部内容。合同自由不仅仅体现在合同的订立方面，而且还应当体现在合同的内容和形式的确定、合同的变更和解除，合同的转让乃至于违约的补救等许多方面。
为什么我国统一合同法应将合同自由作为一项基本原则？我们认为，确立合同自由原则是巩固改革成果，发展市场经济的根本需要。改革以来，随着指令性计划的适用范围的缩小，企业自主权的扩大，当事人所享有的合同自由也日益受到尊重。1993年，立法机关修改原《经济合同法》，其中一项重要目的就是要确认改革以来在扩大当事人合同自由方面的成果。例如，修改后的《经济合同法》对原《经济合同法》涉及计划的10个条文删除了大部分条文中关于计划的规定，仅保留2 条关于计划的规定。尤其是将原来的第四条关于“订立经济合同，必须遵守国家的法律，必须符合国家政策和计划的要求”改为“订立经济合同，必须遵守国家的法律、行政法规”，将原第七条关于“违反法律和国家政策、计划的合同”为无效合同的规定改为“违反法律、行政法规的合同”为无效合同。这就意味着，我国合同法已不再将计划原则作为其基本原则。为了减少政府对合同关系的不必要干预，修改后的《经济合同法》也尽量减少了政府对合同干预的权力。可见，《经济合同法》修改的基本宗旨之一即在于扩大合同当事人所享有的合同自由。这显然是改革和发展市场经济所必须的。发展市场经济的前提是尊重市场主体所应享有的合同自由，当事人所享有的合同自由越充分，市场主体的能动性和自主性越强，则交易将越活跃，市场也将随之得到发展，社会财富也将因此而增长。所以，合同自由是市场经济条件下交易关系发展的基础和必备条件，而以调整交易关系为主要内容的合同法当然应以此作为其最基本的原则。可以这样说，检验统一的合同法是否反映了我国市场经济现实需要的一个重要标准在于是否在内容上确认了合同自由原则。
合同自由作为合同法上一项最基本的原则，应该在整个合同法规范和制度中得到体现，统一合同法贯彻合同自由原则，重点应解决如下问题：第一，在合同的成立和效力的认定方面，应尽量减少政府的行政干预。例如，不应规定合同的行政管理机关并使之享有确认合同效力的权力，对行政机关监督检查合同的权力也应作严格限制，以防止政府机关随意限制和干涉当事人的合同自由。第二，在合同内容的确定方面，应充分尊重当事人的意志自由，除了一些依据法律的规定和合同的性质决定所必须具备的条款以外，不能因为合同中不具备某些条款（如违约责任条款等），便简单地宣告合同无效。第三，在合同形式的确定方面，除了那些依据法律规定需要审批、登记的合同必须采取书面形式以外，对口头合同的效力不应一概予以否认。只要当事人能够举证证明合同关系的存在和具体的合同内容，或者双方都承认合同关系及其内容的存在，则应当确认该口头合同的效力。第四，在合同的解除方面，应允许当事人在订约时约定合同解除权，在合同生效后，如果出现了约定的解除条件，允许享有解除权的一方通过行使约定解除权而解除合同。第五，在违约责任方面，应当充分尊重当事人约定的违约金和损害赔偿条款的效力。如果约定的违约金与法定违约金不符，只要约定的数额并不是过高或过低，则应认为该约定有效。
三、关于合同的相对性
与合同的概念和合同自由原则联系在一起的是合同的相对性规则。合同作为当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系的协议，只能发生在自愿订立合同的特定主体之间，这就产生了合同相对性规则。
所谓合同相对性，在大陆法中通常被称为债的相对性，它主要是指合同关系只能发生在特定的合同当事人之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方基于合同提出请求或提起诉讼。与合同当事人没有发生合同上权利义务关系的第三人不能依据合同向合同当事人提出请求或提出诉讼，也不应承担合同的义务或责任，非依法律或合同规定，第三人也不能主张合同上的权利。
统一合同法中是否应当强调合同的相对性规则，这是一个值得探讨的问题。许多学者对这一规则的重要性提出了怀疑，因为这一规则已经受到许多限制。一方面，由于债的保全制度的设立，使合同关系产生了对外效力，能够使合同债权对第三人产生法律约束力。另一方面，随着现代产品责任的发展，许多国家的法律和判例为保护消费者的利益，扩大了合同关系对第三人的保护，要求产品的制造者和销售者对与其无合同关系的第三人（如产品使用人、占有人等）承担担保义务和责任。如德国法中的“附保护第三人的契约”、法国法中的“直接诉权”制度、美国法中的“担保责任”的，都已突破了合同相对性规则。那么，合同相对性作为一项重要规则是否有必要在合同法中予以确认，确实值得探讨。我们认为，合同的相对性是由合同的本质特征以及合同自由原则决定的，作为一种民事法律关系，合同关系不同于其他民事法律关系的物权关系的重要特点在于合同的相对性。合同债权的相对性与物权的绝对性原理，不仅确定了债权与物权的一项区分标准，而且在此基础上形成了债权法与物权法的一些重要规则。例如，债权法中有关债的设立、变更、移转制度均应适用债的相对性规则，而物权法中的登记制度，物上请求权等制度是建立在物权的绝对性基础上的。可见，不理解债权的相对性，也就不可能理解债权法与物权法的各自特点及内在体系。
尤其应当看到，合同债权的相对性与物权的绝对性，决定了侵权行为法的内容、体系及与合同法的根本区别。由于合同债权乃是相对权，而相对权仅发生在特定人之间，它不具有“社会典型公开性”（Sozia-loypisch offenkundig keig）， 尤其是权利的实现须借助于义务人的履行义务的行为，因此合同权利人只能受到合同法的保护。而物权作为一种绝对权，能够而且必须借助于侵权法的保护才能实现，所以物权乃是侵权法的保障对象。侵权法正是在对物权等绝对权的保证基础上，形成了自身的内容和体系。如果否定合同相对性将对民法的内在体系构成威胁。
从我国司法实践来看，确有必要强调合同相对性规则。目前，在许多涉及到第三人的合同案件中，合同相对性规则常常未得到严格遵守。例如，某些地方法院因受地方保护主义影响，为保护本地当事人的利益，责令对合同当事人无任何返还和赔偿义务或与争议的标的无直接牵连的人作为第三人，并责令其代替债务人履行债务或承担违约责任。所以强调合同相对性规则，对于司法实践中正确确定责任主体，依法处理合同纠纷，十分必要。
我们认为，在统一合同法中确认合同相对性，首先应当认识到合同相对性规则作为合同法的重要内容，在整个合同法中均应得到体现，从这一意义上说，合同相对性乃是合同法的一项重要原则。然而，由于合同相对性并不是一种抽象的准则，而是规范交易活动的极为重要的具体的行为准则，从而与原则又有区别。那么，统一合同法应确立哪些具体的合同相对性规则？我们认为至少应当包括以下规则：第一，除法律另有规定外，合同一方当事人只能向另一方当事人提出合同上的请求和提起诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提出合同上的请求和诉讼。第二，除法律或合同另有规定外，合同当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利。第三，任何合同当事人未征得第三人的同意，不得为其设定合同上的义务。第四，合同中的债务人应对其法定代理人或辅助其履行合同债务的其他人在辅助履行义务中的过错行为负责。第五，在因第三人的行为造成合同债务不能履行或不完全履行的情况下，债务人仍应首先向债权人承担违约责任，然后再向第三人追偿。第六，债务人只能向债权人承担违约责任，而不应向国家或第三人承担违约责任。第七，除法律和合同另有规定外，第三人代替债务人履行债务，因第三人的过错造成债务不履行或不适当履行，仍应由债务人向债权人承担违约责任。
四、关于合同正义原则
制定一部21世纪的统一合同法，不仅仅应适应市场经济的发展需要，确认合同自由原则，同时，也应根据合同法的发展趋势，在借鉴发达国家和地区的先进的立法经验和判例学说的基础上，确认合同正义原则。
所谓合同正义，又称为契约正义，按照王泽鉴先生的观点，契约正义系属平均正义，以双务契约为其主要适用对象，强调一方给付与他方的对待给付之间，应具等值性。〔10〕这一观点实际上是将合同正义等同于等价或对价的概念，虽不无道理，但对合同正义的内容的理解未免过于狭窄。合同正义既然是公平、平等、公正等伦理和道德观念的集中体现，因此，它不应该仅仅限于经济上的等价，还应当包括其它方面的内容。正如美国著名的哲学家罗尔斯所指出的，正义的原则是一种公平的协议或契约的结果。〔11〕所谓合同正义，是指契约当事人应在平等自愿的基础上缔约和履约，合同的内容应体现公平和诚实信用原则的要求，合同当事人一方不能滥用其经济实力或权利而损害另一方利益。
国家环境保护总局办公厅
环办〔2006〕158号
关于印发《国家环境保护总局公文处理办法》的通知
总局机关各部门，各直属单位、派出机构：
《国家环境保护总局公文处理办法》于2006年经国家环保总局第七次局务会议审议通过，现印发给你们，请各部门、各单位遵照执行。
附件：国家环境保护总局公文处理办法
二○○六年十二月三十日
主题词：环保 公文 办法 通知
抄送：各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），全军环保绿化委员会办公室，副省级城市、新疆生产建设兵团环境保护局。
附件：
国家环境保护总局公文处理办法
第一章 总 则
第一条 为加强总局公文管理，提高公文处理效率和质量，根据《国家行政机关公文处理办法》和《国家环境保护总局工作规则》，制定本办法。
第二条 本办法所称公文(包括电报，下同)是指总局机关在行政管理过程中使用和形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理、归档等一系列相互关联的工作。
公文处理坚持实事求是，精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第四条 办公厅归口管理总局机关公文处理工作，负责指导直属单位、派出机构的公文处理工作。
第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。
第二章 公文的种类及使用范围
第六条 总局公文种类
（一）命令（令）
依照有关法律、行政法规规定发布部门规章，宣布施行重大强制性行政措施，奖惩有关单位及人员。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告
发布环境保护国家标准及行业标准，发布环境保护其他规范性文件，其他需要让公众周知的重大事件。
（四）通告
公布社会各有关方面应当遵守或周知的环境保护的事项。
（五）通知
批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项，任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部。
（六）通报
表彰先进，批评错误，传达重要精神和情况。
（七）报告
向党中央、国务院报告工作，反映情况。
（八）请示
向党中央、国务院请求指示、批准。
（九）批复
答复下级机关和单位的请示事项，批复环境影响评价报告书（表）等。
（十）意见
对重要问题提出见解和处理办法。
（十一）函
与国务院各部委、直属机构和各省、自治区、直辖市人民政府或办公厅（室）及其他同级机构联系商洽工作，解释环境保护部门规章、标准，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十二）会议纪要
记载和传达总局一、二类会议情况和议定事项。
第七条 总局公文使用范围
（一）国家环境保护总局文件使用范围
1.与国务院各部委、直属机构和各有关省、自治区、直辖市人民政府联合印发文件、商洽工作；
2.按照职责权限或经国务院授权，向各省、自治区、直辖市人民政府行文；
3. 对全国人大、国务院颁布的法律、行政法规在环境保护行政管理工作中的具体应用和环境保护部门规章、标准作出解释；
4. 传达国务院及相关部门领导、总局领导的讲话精神或情况，宣传各地、各部门在工作实践中的成功经验；
5.以总局名义处理对外的行政复议和处罚事项；
6.任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部；
7.其他需要以国家环境保护总局名义行文的行政事务。
（二）国家环境保护总局办公厅文件使用范围
1.向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构及国务院有关部委、直属机构的相应机构行文；
2.印发一、二类会议、总局组织的培训活动的通知及一、二类会议纪要；
3.发布国家环境保护总局机关内部管理制度及其他事务；
4.印发工作计划、工作安排，组织检查、评审、工作总结；
5.以国家环境保护总局办公厅名义向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构部署、检查、总结专项工作；
6.下发国家环境保护总局办公厅职责范围内的业务性文件；
7.其他需要以国家环境保护总局办公厅名义行文的行政事务。
（三）国家核安全局文件使用范围
1.核安全行政许可证件、操纵员执照的批准发放；
2.核安全标准、导则、规定的制订、发布；
3.核安全监管项目的重要修改申请、控制点释放和特许申请的批准；
4.“核安全重大事件和事故的调查处理”；
5.核安全例行和专项监督检查；
6.核安全运行事件的分析评价与经验反馈；
7.项目官员的任免通知；
8.印发以“国家核安全局”名义召开的重要会议纪要。
（四）国家核安全局办公室函使用范围
1.核安全行政许可的申请受理；
2.一般性核安全审评和监督活动通知、会议纪要。
（五）国家环境保护总局人事司人事任免通知使用范围
任免国家环境保护总局机关处级及处级以下干部。
（六）国家环境保护总局司函使用范围
总局机关各部门在职责范围内，与环保系统各有关单位进行非指令性、非普发性的业务工作联系，与不相隶属的机关及企事业单位商洽或回复一般性业务工作。
第八条 总局机关各部门需要使用其他发文形式,应提出该发文形式的使用范围、管理权限、发送对象、审核及签发程序、公文格式及编号规则，报办公厅批准并备案。
第三章 签 报
第九条 总局机关司（局）处（室）在内部公务活动中，需书面请示、报告和商洽工作，可以使用签报。凡是可以采取口头形式请示、报告和商洽的事项，不使用签报。
第十条 签报必须使用《国家环境保护总局签报》稿纸，一事一报，不得几事一报，也不得一事多报。不得与发文同时使用。
第十一条 拟稿人按国家环境保护总局签报规范格式将签报打印出纸制件，其所在处（室）负责人核稿无误后写上姓名。若签报中涉及相关的依据性文件、资料时，应将所涉文件、资料按签报提及顺序作为附件附后。
第十二条 凡由司（局）领导签发的签报，须经拟稿处（室）负责人签署意见后报出。签报主送处（室）分管司（局）级领导签发。
第十三条 当签报事项涉及总局机关其他部门职责时，签报拟稿部门应事先与涉及的部门进行协商，并将签报送相关部门进行会签。签报事项涉及部门应明确表示同意或不同意，对有异议的事项提出具体意见。
第十四条 凡呈送总局领导的签报（除人事任免、考核、案件查处和重大特急事项外），须经司（局）主要领导签署意见后，将纸制件转办公厅，由办公厅登记后统一呈送总局领导阅批，不得多头分送。不符合规定要求的签报，办公厅可退回拟稿部门重新办理。
第十五条 总局机关各部门呈送总局领导的签报，应主送总局分管领导。除交办和批示的事项外，不得越级批报。
第十六条 签报应根据缓急程度，由拟稿人分别标明“普通”、“急”、“特急”，并经司领导确认；如总局领导对“急”、“特急”签报中的事项作出批示涉及多个部门的，由办公厅复印后分送承办部门办理，原件转主办司（局）。对涉及需要严格保密内容的签报，复印前应征得拟稿部门同意。
签报作为机关内部文件，原则上不对机关外复印或转送。领导批示内容涉及总局直属单位、派出机构的，由签报起草单位负责传达。
第十七条 起草、审核、办理签报，应当使用总局电子政务平台签报管理系统。签报电子件应跟随签报纸制件的送阅顺序进行运转。签报事项的具体办理人员在办理完毕本人职责范围内的事项并签署意见后，应及时将电子件点送需继续处理签报事项的人员。
第四章 公文格式
第十八条 公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、抄送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、印发机关和印发日期等部分组成。
（一）涉及国家秘密的公文，应当依照《环境保护工作中国家秘密范围的规定》及有关规定，标明密级和保密期限。其中，“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。密级的确定，由公文起草部门提出意见商办公厅同意。
（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
（三）发文机关标识应当使用全称或规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。
（四）发文字号应当包括机关司（局）代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人姓名和电话。拟请国务院批转的文件，应同时报送代为拟写的批复稿，并按《国家行政机关公文处理办法》中关于附件标注的规定附“代拟稿”。
（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
（七）主送机关指公文的主要受理机关，抄送机关指除主送机关外，需要执行或知晓公文的其他机关，均应当使用全称或者规范化简称、统称。
（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。附件应按顺序与主件一并装订。征求意见的文本作为附件的，可另行印制。
（九）公文除以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由拟稿部门加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发人的签发日期为准。电报以发出日期为准。
（十一）公文应当标注主题词。上行文按照国务院的要求标注主题词。
（十二）总局发文、办公厅发文等的印发机关为国家环境保护总局办公厅。
（十三）印发日期以公文校对后送印的日期为准。
第十九条 公文文字从左至右横写、横排。
第二十条 公文用纸采用国际标准A4型（297mm ×210mm），左侧装订。
第五章 公文拟稿
第二十一条 公文应符合国家法律、法规及有关方针、政策、决定。提出新的政策、规定等，应当切实可行，并附说明。
公文内容必须事实确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，字词规范，标点正确。篇幅力求简短。
第二十二条 公文中的人名、地名、数字、引文应当准确。引用公文应先引标题，后引发文字号。日期应写具体的年、月、日。必须使用国家法定计量单位。
第二十三条 公文结构层次序数，第一层为“一、”、第二层为“(一)”、第三层为“1.”、第四层为“(1)”。
第二十四条 公文中使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式,应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
第二十五条 公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应使用阿拉伯数码。
第二十六条 办文依据或背景材料应作为参阅件。如对正文进行解释或说明时，应附起草说明或补充说明。
第二十七条 按规定标注主题词。主题词除分类词外，数量一般不超过5个词。
第二十八条 严格执行有关保密规定，秘密文件按规定标注密级，非秘密文件应在“密级”栏内标注“普通”字样。
第二十九条 按办文时限要求合理标注缓急程度。需要在印发的正式文件中标明缓急程度的，标注在缓急程度栏内。
已经超过了规定的回复期限，需要按“急件”或“特急件”办理的，应说明理由。
第六章 公文审核
第三十条 总局公文审核实行分级负责制度。
公文拟稿人应为总局机关正式工作人员或经人事司批准的正式挂职干部。公文草拟后应分别经处长（副处长）、业务秘书、主管副司（局）长、司（局）长、办公厅文秘部门、办公厅负责发文工作的领导对文件进行审核。处长、司（局）长不在时，可委托副处长、副司（局）长负责审核。总局重要文件由司（局）长审核。
公文审核的基本要求：公文体例、格式、文种正确；发文稿纸所列各项内容填写齐全、准确；办文依据符合规定，附件及参阅件完整；公文按规定时限办结；对涉及总局机关其他部门职责的事项，充分征求意见；对涉及国务院有关部门的事项，进行协商或会签。
司函内容由拟稿处（室）的处长（副处长）负责审核；发文形式、文种、格式由业务秘书负责审核。
审核人应本着高度负责的态度，对公文进行认真审核，并在审核后写上姓名和审核时间。
第三十一条 按要求报送的材料和回复性公文，各司（局）必须在截止期限前至少提前两天将拟制的公文送到办公厅审核。拟稿人提出文件缓急程度，并经司长确定。
第三十二条 修改和签批公文时，书写字迹及所用纸张必须符合存档要求，不得使用纯兰墨水、红墨水、圆珠笔、铅笔，不得在文稿装订线外书写。
第三十三条 经过总局领导、办公厅修改、审核后需清稿的公文，由拟稿人认真进行清稿并将修改稿附后，一并由总局领导审批签发。
第七章 公文签发
第三十四条 国家环境保护总局文件、函按业务分工由局长或局长授权的分管副局长签发。局长或局长授权的分管副局长不在时，“急件”和“特急件”由值班局长签发。
国家环境保护总局令经分管副局长审核后由局长签发。
国家环境保护总局局长函由局长或局长授权的分管副局长签发。
第三十五条 国家环境保护总局办公厅文件、办公厅函、办公厅会议通知等由办公厅主任或由办公厅主任授权办公厅副主任签发。
核安全司关于审批进口放射源的文件、环境影响评价司关于建设项目验收委托函、环境监察局关于环境监察通知的文件等办公厅专项工作文件，经办公厅授权可由相应业务司（局）的司（局）长签发。
国家环境保护总局人事司人事任免文件由人事司司长或司长授权副司长签发。
第三十六条 国家环境保护总局司函由司（局）长或司（局）长授权副司（局）长签发。
第三十七条 签发公文时，签发人应当注明签署意见、姓名和审批时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。
第八章 行文规则
第三十八条 行文关系应当根据隶属关系和职权范围确定。
第三十九条 总局一般不向省级人民政府正式行文。如需行文，应报请国务院批转或由国务院办公厅转发。因特殊情况需向省级人民政府正式行文的，应报经国务院批准，并在文中注明经国务院同意。
第四十条 总局或总局办公厅可与国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府和相应的军队机关或其办公厅（室）联合行文，与同级人民团体和具有行政职能的事业单位或其办公厅（室）也可以联合行文。
第四十一条 “请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关。如需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
第四十二条 除答复人大议案、建议和政协提案以及上级机关负责人直接交办的事项外，一般不对个人行文。
第四十三条 总局普发性文件原则上应主送各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、新疆生产建设兵团环保局、解放军环保局，并抄送总局机关各部门、直属单位、派出机构。根据需要也可发国务院各部委、直属机构，计划单列市或副省级城市环境保护局，总局双重领导单位。
第四十四条 办公厅统一管理在网站、报纸、刊物上发布总局行政性文件或编辑出版文件汇编等事宜。
已经印发的公文需在报刊上公开发布时，需由原办文单位书面请示原签发人批准，并送办公厅备案。
第四十五条 总局公文（除司函外）原则上由拟稿部门业务秘书交办公厅核稿后呈送签发人签发。
公文签发后，经拟稿人对签发件与电子文档校对无误后，由办公厅编发文号。
拟稿人应跟踪文件办理状态。对于“特急件”，办公厅可以同时予以电话通知。“特急件”必须于2小时内、“急件”于4小时内进行校对、编发文号。对可以明确起始单位和起始时间的，应予以注明。
司函由业务秘书送司（局）领导签发，签发后由业务秘书编发文号。
第四十六条 公文文稿经领导签发后即行生效，任何人不得随意更改。如遇特殊情况需修改一般文字时，应征得办公厅同意，重要修改应请示签发人批准。
第九章 会签与联合行文
第四十七条 公文内容涉及其他单位或总局机关其他部门工作职责的，拟稿部门应履行会签程序或商请联合行文。如部门间有分歧意见，由拟稿部门负责与相关部门协调。应会签而未经会签的公文，办公厅不予受理。
会签不应以签报或其他形式代替。
第四十八条 总局机关内部会签文件时，拟稿部门可针对不同事项提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。协办部门应在规定时限内会签文件或提出书面答复意见。协办部门逾期不反馈意见，视为同意主办部门意见。
第四十九条 国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府，相应的军队机关，同级人民团体和具有行政职能的事业单位或办公厅（室）拟与总局或总局办公厅联合发布、会签的公文，由办公厅登记并转有关业务司（局）提出意见后，报总局领导签发。
各司（局）不得与其他单位机构联合行文。
第十章 印制与发送
第五十条 总局发出的公文均需按规范格式印制，禁止手写公文加盖公章下发。
第五十一条 总局公文由机关服务局负责印制、校对、送交盖章和发送，也可由拟稿部门自行发送。
第五十二条 公文印制人员应当认真负责，按时保质完成公文印制工作，确保公文版面整洁、字迹清晰、格式规范。对印制质量不符合要求的公文，应主动、及时地予以重新印制。
第五十三条 文件签发后应及时印制和发出。自领导签发之时起，“特急件”必须于2小时内发出，“急件”在一个工作日内发出，普通件在2个工作日内发出。
第五十四条 公文签发后，因故需推迟或取消发文时，需由拟稿部门及时写出文字说明，经司（局）长签署意见后，报文件签发人或上一级领导批准，并送办公厅文秘部门销号和备案。
国家环境保护总局人事任免通知和国家环境保护总局人事司任免通知印发前，应征得人事司确认同意。
第五十五条 印数在10份以下的公文，采用盖章方式。印数在10份以上的文件，应采用套印方式。
第五十六条 主送或抄送国务院及国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），总局直属单位、派出机构以外的公文，拟稿部门应向机关服务局文印部门提供收文单位的地址及邮政编码。
第五十七条 公文原稿及正式文件6份，在规定时间内由文印部门直接送交档案管理部门存档。
第十一章 收文办理
第五十八条 收文办理包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、归档、销毁等程序。
第五十九条 根据公文的文种和内容，收文分为阅件和办件两种。
阅件为不需要回复或办理的阅知性文件。
办件包括上级交办事项，国务院各部委、直属机构，各级环保部门和总局直属单位、派出机构来文中需要回复或办理的事项。
需要办理的事项，由办公厅提出拟办意见送总局领导批示，或直接批转总局机关各部门办理。
第六十条 主送总局、总局办公厅文件，由办公厅负责接收和批办。其他部门和人员代收的主送总局、总局办公厅的文件，应及时转交办公厅处理。
主送各司（局）的公文，由各司（局）业务秘书负责接收，司（局）长或由司（局）长委托副司（局）长批办。
第六十一条 办公厅接收的公文，由办公厅负责签署批办（阅）意见，在总局电子政务综合平台公文管理系统中编号登记。转报总局领导的，由总局领导秘书签收，并呈送总局领导批示。批转各司（局）的，由各司（局）业务秘书签收并送司（局）长批示。
第六十二条 总局机关各司（局）长接文后，需指定承办处或承办人。承办单位及承办人必须抓紧办理，不得延误、推诿。“特急件”、“急件”随时办理，有时限要求的必须在限期内办结，没有明确时限要求的，一般自收文之日起10个工作日内批复或答复。因故不能在限期内办结的，承办人应及时向有关领导说明原因。
公文在办理过程中，承办人因公出差或请假，应当向有关人员或领导移交清楚。
第六十三条 对涉及总局其他部门职责范围的公文，承办部门必须主动与相关部门协商，取得一致意见后，方可作出决定或报送总局领导。协办部门应积极配合，在规定时间内及时、明确表达本部门意见。
承办部门应针对所办事项的缓急程度提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。
第六十四条 有办理时限要求的公文，办公厅及各司（局）业务秘书负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。催办结果由各司（局）业务秘书落实。
第十二章 公文归档
第六十五条 公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》、《环境保护档案管理办法》、《国家环保总局档案自动化管理系统文件材料整理归档暂行规定》和其他有关规定，及时整理、归档。
个人不得保存应当归档的公文。
第六十六条 凡属归档范围内的公文，由承办部门根据其相互联系、特征和保存价值进行整理。保证归档公文齐全、完整，能正确反映总局机关的主要工作情况，便于保管和利用。
第六十七条 联合办理的公文，总局为拟稿部门的，由拟稿部门将会签后的原件交总局办公厅归档，其他单位保存复制件或其他形式的公文副本。
第六十八条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向办公厅档案部门移交。办公厅每半年通报一次公文及相关文件的归档情况。
第十三章 公文管理
第六十九条 上级机关的涉密公文，除绝密级和注明不准复印的以外，经总局领导或办公厅主任批准，可以复印。复印时，应当注明复印的机关、日期、份数和印发范围，并按正式文件要求妥善处置复印件。
第七十条 公开发布其他行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第七十一条 公文复印件作为正式公文使用时，应加盖复印机关的证明章。
第七十二条 公文被撤销，视作自始不产生效力。公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第七十三条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅负责人批准，可以销毁。
第七十四条 总局内设机构合并时，全部公文应当随之合并管理。总局内设机构撤销时，需要归档的公文，整理后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第七十五条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。
第十四章 电子公文
第七十六条 电子公文是指在计算机网络系统中形成的具有规范格式的公文的电子数据。总局制发的电子公文在环保系统内部具有行政效力，可以作为环保系统、总局机关内部处理公务的依据。
第七十七条 起草、审核、签发和办理公文，应当使用总局电子政务综合平台公文管理系统。
办公厅负责公文管理系统的管理，协调并指导总局信息中心开展技术支持与维护工作。
第七十八条 总局机关内部发送的各类布置性、告知性、事务性公文，应采用电子公文。既有电子公文，又有纸质文件的，以纸质文件为准。需要对环保系统以外的其他单位发送的公文，应当制成纸质文件。
第七十九条 利用总局电子政务综合平台处理秘密、机密级公文，必须按照国家的有关规定执行，确保涉密公文的安全。
绝密级公文不得利用计算机网络系统进行处理。
第八十条 总局电子政务综合平台公文处理系统中形成的电子公文办理完毕后，应按有关规定及时办结、归档，公文数据应当备份。
第十五章 公文管理责任
第八十一条 对于不符合要求的公文，办公厅文秘部门应与拟稿人沟通，由拟稿人说明情况并进行修改。质量问题比较突出的，退回拟稿部门重新办理，并经本部门司（局）长重新签发后，送办公厅审核。
第八十二条 总局机关各部门主要负责人对本部门拟制的公文质量负责。经办公厅审核后，呈报总局领导签发的文件出现质量问题，由办公厅主任负责。
第八十三条 对文件质量出现的问题，追究有关领导和工作人员的责任。责任追究方式包括：对责任人提出口头批评、通报批评。出现严重质量问题的，在本部门范围内进行检查。
第八十四条 公文质量列为总局机关工作人员考核的重要内容。一年内所拟公文被国务院办公厅退回一次以上、被总局领导退回二次以上、被办公厅退回四次以上的，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“优秀”。出现严重公文质量问题，并造成严重后果的，拟稿部门负责人年度考核不能评为“优秀”，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“称职”。
第八十五条 实行公文质量通报制度。办公厅每月印发《公文处理情况通报》（见附件），对上月份总局机关各部门质量差的公文情况进行通报。凡属下列情况之一者为质量差的公文：与国家政策、法规、规章及总局有关文件规定不符；无实质性内容；重复发文；未按固定程序行文；观点模糊，逻辑关系、层次混乱；未按规定时间报送材料和回复的；文件缺页、错页；文件结构、文字修改量大；其他不符合总局公文管理规定的问题。
第十六章 附 则
第八十六条 行政规章类公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。
第八十七条 本办法自发布之日起施行。1998年9月4日印发的《国家环境保护总局公文处理办法》同时废止。
2000年11月24日 14:13 王利明
合同法作为调整交易关系、维护交易秩序的法律，是市场经济最基本的法律规则。自1981年我国《经济合同法》颁布以来，立法机关先后制定了《涉外经济合同法》和《技术合同法》，从而形成“三足鼎立”的合同立法局面。围绕这三个合同法律，国务院及各部委又先后制定了一大批合同条例及规章，1986年《民法通则》的制定，标志着我国债和合同立法在走向完善过程中迈出了坚实的一步。然而，由于现行“三足鼎立”的合同立法，彼此间存在着内容重复、不协调甚至相互矛盾的现象，尤其是缺乏规范合同关系的一些最基本的规则和制度。因此，我国合同立法还极不适应我国市场经济发展和法治建设的需要，有鉴于此，立法机关决定制定一部统一的合同法，使“三足鼎立”的合同立法趋于统一和完善。〔1〕 笔者在参与这项举世瞩目的、浩大的立法过程中，结合有关学说和司法实践，曾对一些统一合同法立法中遇到的疑难问题进行了思考，现将部分不成熟的想法发表于此，以求教于读者诸君。
一、关于合同的概念
合同概念的探讨是统一合同法的制订首先应解决的课题。讨论合同的概念并不在于单纯获得某种学理上和逻辑上的满足，而主要在于明确统一合同法的规范对象和内容。换言之，鉴于合同已广泛用于社会生活的各个方面和各个领域，我国需要首先考虑统一合同法中的合同概念是什么？它应当包括哪些合同、规范哪些合同关系？
目前，我国理论界和实务界对合同的概念在适用范围上存在三种不同的观点：一是广义的合同概念。此种观点认为，合同是指以确定各种权利与义务为内容的协议。换言之，只要是当事人之间达成的确定权利义务的协议均为合同，不管它涉及哪个法律部门和何种法律关系。因此，合同除应包括民法中的合同外，还包括行政法上的行政合同、劳动法上的劳动合同、国际法上的国家合同等。二是狭义的合同概念。此种观点认为，合同专指民法上的合同，“合同（契约）是当事人之间确立、变更、终止民事权利义务关系意思表示一致的法律行为”。〔2 〕因此，凡是以确定民事权利和义务为内容的协议可称为合同。至于行政法、劳动法、国际法等法律中的合同，虽然名为合同，但和民事合同应该作严格区分。三是最狭义的合同概念，此种观点认为，《民法通则》第85条关于“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议”的规定，并非认为合同统指所有民法上的合同。此处所称的“民事关系”应仅指债权债务关系。因为《民法通则》将合同规定在“债权”一节，且明定合同为发生债的原因（第84条）；我国民法不承认有所谓“物权行为”；在我国法律中非发生债权和债务关系的合意，如结婚和两愿离婚等，均不称其为合同。〔3〕因此合同只能是债权合同。〔4〕
我们认为，讨论合同的概念首先应当明确合同主要是反映交易的法的形式。〔5〕正如马克思所指出的， “这种通过交换和在交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法的形式”。〔6 〕所谓交易乃是指独立的、平等的市场主体就其所有的财产或利益进行的交换。交易包括了商品的转手、财物的互易、利益的交换等各种方式，其法律形式就是合同。如果将合同限定为主要反映发生在民事主题之间的交易关系的形式方面，那么反映行政关系的行政合同，劳动关系的劳动合同等，因其不是对交易关系的反映，因此不属于我们所说的合同的范畴。正是从这个意义上，我们不赞成使用广义的合同概念。尤其应当看到，如果在统一合同法中采纳广义的合同概念，则根本不能确定该法特定的规范对象和内容，统一合同法也将成为无所不包的、内容庞杂、体系混乱的法律，这显然是不可取的。
最狭义的合同概念将合同视为民法的范畴，这无疑是正确的，但这一观点将合同仅限于债权合同，认为合同只是发生债权债务关系的合意，显然将合同的定义限定得过于狭窄，如采纳此概念将会严格限制统一合同法的规范对象，并使许多民事合同关系难以受到合同法的调整。具体来说，第一，在我国现行立法和司法实践中，许多合同如抵押合同、质押合同、国有土地使用权出让合同、承包合同等，并非债权合同。由于这些合同旨在设立、变更、移转物权，因此在德国法中称为物权合同。我国民事立法和司法实践虽不承认物权合同的概念，但许多学者也认为这些合同确实具有不同于一般债权合同的特点。〔7 〕假如因为这些合同非为债权合同而不应作为合同对待，且不应受统一合同法调整，显然是不妥当的。因为这些合同本质上仍然是反映交易关系的，理所当然应受到合同法的调整。第二，在民法中，一些共同行为如合伙合同、联营合同等，也不是纯粹的债权合同。早在1892年，德国学者孔兹（Kun-ze）就已提出，应将契约行为和合同行为分开，双方法律行为称为契约，而共同行为（如合伙合同）则称为合同。我国一些旧学者也曾指出了合同行为不同于一般契约行为的特点。〔8〕我们认为，合伙合同、 联营合同等不同于一般的债权合同之处在于，当事人订立这些合同的目的不在于发生债权债务关系，而在于确定共同投资、经营或分配盈余等方面的关系。然而，由于这些合同本质上仍然是反映交易关系的，因此当然应受合同法的调整。第三，随着社会经济生活的发展，许多新的合同关系将应运而生，为了使各种新的合同均纳入合同法的调整范围，就必须扩大民事合同的内涵及合同法的适用范围，而不能将合同仅限于债权合同的范畴。多年来，我国司法实践坚持认为承包合同应适用合同法的规则（已被实践证明是可行的、必需的），足以说明了这一问题。
总之，我们认为，《民法通则》第58条关于“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议”的规定，实际上是采纳了狭义的合同概念，这一概念是科学的、合理的。统一合同法应继续采纳这一概念，而将各种反映平等主体之间以民事权利义务为内容的协议纳入统一合同法规范的对象之中。
二、关于合同自由原则
所谓合同自由，是指当事人依法享有缔结合同、选择相对人、选择合同内容、变更和解除合同、确定合同方式等方面的自由。在西方国家的合同法中，合同自由是合同法的最基本的原则。然而，我国合同立法是否已经采纳或应当采纳这一原则，学者对此曾有不同看法。
应当看到，我国自集中型的经济管理体制建立以来，由于强化指令性计划的管理和对经济的过多的行政干预，合同法律制度中一直强调以计划原则为主，合同自由原则基本上被摒弃。1981年的《经济合同法》虽强调当事人在订立合同中应遵循自愿、平等、协商互利原则，但该法仍强调合同在订立、履行、变更、解除等许多方面都必须遵守国家计划，或接受国家行政机关的干预。可见，该法并未真正体现合同自由原则。据此，我国许多合同法教科书也只承认自愿和协商一致原则，而不承认合同自由原则。〔9〕
我们认为，统一合同法中应明确确认合同自由原则，并将其充分体现在各种合同法律制度和规范之中。而现行合同立法中所确认的平等、协商、等价有偿的原则尽管体现了合同自由的精神，但并未概括合同自由的全部内容。合同自由不仅仅体现在合同的订立方面，而且还应当体现在合同的内容和形式的确定、合同的变更和解除，合同的转让乃至于违约的补救等许多方面。
为什么我国统一合同法应将合同自由作为一项基本原则？我们认为，确立合同自由原则是巩固改革成果，发展市场经济的根本需要。改革以来，随着指令性计划的适用范围的缩小，企业自主权的扩大，当事人所享有的合同自由也日益受到尊重。1993年，立法机关修改原《经济合同法》，其中一项重要目的就是要确认改革以来在扩大当事人合同自由方面的成果。例如，修改后的《经济合同法》对原《经济合同法》涉及计划的10个条文删除了大部分条文中关于计划的规定，仅保留2 条关于计划的规定。尤其是将原来的第四条关于“订立经济合同，必须遵守国家的法律，必须符合国家政策和计划的要求”改为“订立经济合同，必须遵守国家的法律、行政法规”，将原第七条关于“违反法律和国家政策、计划的合同”为无效合同的规定改为“违反法律、行政法规的合同”为无效合同。这就意味着，我国合同法已不再将计划原则作为其基本原则。为了减少政府对合同关系的不必要干预，修改后的《经济合同法》也尽量减少了政府对合同干预的权力。可见，《经济合同法》修改的基本宗旨之一即在于扩大合同当事人所享有的合同自由。这显然是改革和发展市场经济所必须的。发展市场经济的前提是尊重市场主体所应享有的合同自由，当事人所享有的合同自由越充分，市场主体的能动性和自主性越强，则交易将越活跃，市场也将随之得到发展，社会财富也将因此而增长。所以，合同自由是市场经济条件下交易关系发展的基础和必备条件，而以调整交易关系为主要内容的合同法当然应以此作为其最基本的原则。可以这样说，检验统一的合同法是否反映了我国市场经济现实需要的一个重要标准在于是否在内容上确认了合同自由原则。
合同自由作为合同法上一项最基本的原则，应该在整个合同法规范和制度中得到体现，统一合同法贯彻合同自由原则，重点应解决如下问题：第一，在合同的成立和效力的认定方面，应尽量减少政府的行政干预。例如，不应规定合同的行政管理机关并使之享有确认合同效力的权力，对行政机关监督检查合同的权力也应作严格限制，以防止政府机关随意限制和干涉当事人的合同自由。第二，在合同内容的确定方面，应充分尊重当事人的意志自由，除了一些依据法律的规定和合同的性质决定所必须具备的条款以外，不能因为合同中不具备某些条款（如违约责任条款等），便简单地宣告合同无效。第三，在合同形式的确定方面，除了那些依据法律规定需要审批、登记的合同必须采取书面形式以外，对口头合同的效力不应一概予以否认。只要当事人能够举证证明合同关系的存在和具体的合同内容，或者双方都承认合同关系及其内容的存在，则应当确认该口头合同的效力。第四，在合同的解除方面，应允许当事人在订约时约定合同解除权，在合同生效后，如果出现了约定的解除条件，允许享有解除权的一方通过行使约定解除权而解除合同。第五，在违约责任方面，应当充分尊重当事人约定的违约金和损害赔偿条款的效力。如果约定的违约金与法定违约金不符，只要约定的数额并不是过高或过低，则应认为该约定有效。
三、关于合同的相对性
与合同的概念和合同自由原则联系在一起的是合同的相对性规则。合同作为当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系的协议，只能发生在自愿订立合同的特定主体之间，这就产生了合同相对性规则。
所谓合同相对性，在大陆法中通常被称为债的相对性，它主要是指合同关系只能发生在特定的合同当事人之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方基于合同提出请求或提起诉讼。与合同当事人没有发生合同上权利义务关系的第三人不能依据合同向合同当事人提出请求或提出诉讼，也不应承担合同的义务或责任，非依法律或合同规定，第三人也不能主张合同上的权利。
统一合同法中是否应当强调合同的相对性规则，这是一个值得探讨的问题。许多学者对这一规则的重要性提出了怀疑，因为这一规则已经受到许多限制。一方面，由于债的保全制度的设立，使合同关系产生了对外效力，能够使合同债权对第三人产生法律约束力。另一方面，随着现代产品责任的发展，许多国家的法律和判例为保护消费者的利益，扩大了合同关系对第三人的保护，要求产品的制造者和销售者对与其无合同关系的第三人（如产品使用人、占有人等）承担担保义务和责任。如德国法中的“附保护第三人的契约”、法国法中的“直接诉权”制度、美国法中的“担保责任”的，都已突破了合同相对性规则。那么，合同相对性作为一项重要规则是否有必要在合同法中予以确认，确实值得探讨。我们认为，合同的相对性是由合同的本质特征以及合同自由原则决定的，作为一种民事法律关系，合同关系不同于其他民事法律关系的物权关系的重要特点在于合同的相对性。合同债权的相对性与物权的绝对性原理，不仅确定了债权与物权的一项区分标准，而且在此基础上形成了债权法与物权法的一些重要规则。例如，债权法中有关债的设立、变更、移转制度均应适用债的相对性规则，而物权法中的登记制度，物上请求权等制度是建立在物权的绝对性基础上的。可见，不理解债权的相对性，也就不可能理解债权法与物权法的各自特点及内在体系。
尤其应当看到，合同债权的相对性与物权的绝对性，决定了侵权行为法的内容、体系及与合同法的根本区别。由于合同债权乃是相对权，而相对权仅发生在特定人之间，它不具有“社会典型公开性”（Sozia-loypisch offenkundig keig）， 尤其是权利的实现须借助于义务人的履行义务的行为，因此合同权利人只能受到合同法的保护。而物权作为一种绝对权，能够而且必须借助于侵权法的保护才能实现，所以物权乃是侵权法的保障对象。侵权法正是在对物权等绝对权的保证基础上，形成了自身的内容和体系。如果否定合同相对性将对民法的内在体系构成威胁。
从我国司法实践来看，确有必要强调合同相对性规则。目前，在许多涉及到第三人的合同案件中，合同相对性规则常常未得到严格遵守。例如，某些地方法院因受地方保护主义影响，为保护本地当事人的利益，责令对合同当事人无任何返还和赔偿义务或与争议的标的无直接牵连的人作为第三人，并责令其代替债务人履行债务或承担违约责任。所以强调合同相对性规则，对于司法实践中正确确定责任主体，依法处理合同纠纷，十分必要。
我们认为，在统一合同法中确认合同相对性，首先应当认识到合同相对性规则作为合同法的重要内容，在整个合同法中均应得到体现，从这一意义上说，合同相对性乃是合同法的一项重要原则。然而，由于合同相对性并不是一种抽象的准则，而是规范交易活动的极为重要的具体的行为准则，从而与原则又有区别。那么，统一合同法应确立哪些具体的合同相对性规则？我们认为至少应当包括以下规则：第一，除法律另有规定外，合同一方当事人只能向另一方当事人提出合同上的请求和提起诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提出合同上的请求和诉讼。第二，除法律或合同另有规定外，合同当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利。第三，任何合同当事人未征得第三人的同意，不得为其设定合同上的义务。第四，合同中的债务人应对其法定代理人或辅助其履行合同债务的其他人在辅助履行义务中的过错行为负责。第五，在因第三人的行为造成合同债务不能履行或不完全履行的情况下，债务人仍应首先向债权人承担违约责任，然后再向第三人追偿。第六，债务人只能向债权人承担违约责任，而不应向国家或第三人承担违约责任。第七，除法律和合同另有规定外，第三人代替债务人履行债务，因第三人的过错造成债务不履行或不适当履行，仍应由债务人向债权人承担违约责任。
四、关于合同正义原则
制定一部21世纪的统一合同法，不仅仅应适应市场经济的发展需要，确认合同自由原则，同时，也应根据合同法的发展趋势，在借鉴发达国家和地区的先进的立法经验和判例学说的基础上，确认合同正义原则。
所谓合同正义，又称为契约正义，按照王泽鉴先生的观点，契约正义系属平均正义，以双务契约为其主要适用对象，强调一方给付与他方的对待给付之间，应具等值性。〔10〕这一观点实际上是将合同正义等同于等价或对价的概念，虽不无道理，但对合同正义的内容的理解未免过于狭窄。合同正义既然是公平、平等、公正等伦理和道德观念的集中体现，因此，它不应该仅仅限于经济上的等价，还应当包括其它方面的内容。正如美国著名的哲学家罗尔斯所指出的，正义的原则是一种公平的协议或契约的结果。〔11〕所谓合同正义，是指契约当事人应在平等自愿的基础上缔约和履约，合同的内容应体现公平和诚实信用原则的要求，合同当事人一方不能滥用其经济实力或权利而损害另一方利益。
关于印发《国家环境保护总局公文处理办法》的通知
环办〔2006〕158号
关于印发《国家环境保护总局公文处理办法》的通知
总局机关各部门，各直属单位、派出机构：
《国家环境保护总局公文处理办法》于2006年经国家环保总局第七次局务会议审议通过，现印发给你们，请各部门、各单位遵照执行。
附件：国家环境保护总局公文处理办法
二○○六年十二月三十日
主题词：环保 公文 办法 通知
抄送：各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），全军环保绿化委员会办公室，副省级城市、新疆生产建设兵团环境保护局。
附件：
国家环境保护总局公文处理办法
第一章 总 则
第一条 为加强总局公文管理，提高公文处理效率和质量，根据《国家行政机关公文处理办法》和《国家环境保护总局工作规则》，制定本办法。
第二条 本办法所称公文(包括电报，下同)是指总局机关在行政管理过程中使用和形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理、归档等一系列相互关联的工作。
公文处理坚持实事求是，精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第四条 办公厅归口管理总局机关公文处理工作，负责指导直属单位、派出机构的公文处理工作。
第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。
第二章 公文的种类及使用范围
第六条 总局公文种类
（一）命令（令）
依照有关法律、行政法规规定发布部门规章，宣布施行重大强制性行政措施，奖惩有关单位及人员。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告
发布环境保护国家标准及行业标准，发布环境保护其他规范性文件，其他需要让公众周知的重大事件。
（四）通告
公布社会各有关方面应当遵守或周知的环境保护的事项。
（五）通知
批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项，任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部。
（六）通报
表彰先进，批评错误，传达重要精神和情况。
（七）报告
向党中央、国务院报告工作，反映情况。
（八）请示
向党中央、国务院请求指示、批准。
（九）批复
答复下级机关和单位的请示事项，批复环境影响评价报告书（表）等。
（十）意见
对重要问题提出见解和处理办法。
（十一）函
与国务院各部委、直属机构和各省、自治区、直辖市人民政府或办公厅（室）及其他同级机构联系商洽工作，解释环境保护部门规章、标准，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十二）会议纪要
记载和传达总局一、二类会议情况和议定事项。
第七条 总局公文使用范围
（一）国家环境保护总局文件使用范围
1.与国务院各部委、直属机构和各有关省、自治区、直辖市人民政府联合印发文件、商洽工作；
2.按照职责权限或经国务院授权，向各省、自治区、直辖市人民政府行文；
3. 对全国人大、国务院颁布的法律、行政法规在环境保护行政管理工作中的具体应用和环境保护部门规章、标准作出解释；
4. 传达国务院及相关部门领导、总局领导的讲话精神或情况，宣传各地、各部门在工作实践中的成功经验；
5.以总局名义处理对外的行政复议和处罚事项；
6.任免国家环境保护总局内部机构及直属单位、派出机构司（局）级领导干部；
7.其他需要以国家环境保护总局名义行文的行政事务。
（二）国家环境保护总局办公厅文件使用范围
1.向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构及国务院有关部委、直属机构的相应机构行文；
2.印发一、二类会议、总局组织的培训活动的通知及一、二类会议纪要；
3.发布国家环境保护总局机关内部管理制度及其他事务；
4.印发工作计划、工作安排，组织检查、评审、工作总结；
5.以国家环境保护总局办公厅名义向各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、总局直属单位和派出机构部署、检查、总结专项工作；
6.下发国家环境保护总局办公厅职责范围内的业务性文件；
7.其他需要以国家环境保护总局办公厅名义行文的行政事务。
（三）国家核安全局文件使用范围
1.核安全行政许可证件、操纵员执照的批准发放；
2.核安全标准、导则、规定的制订、发布；
3.核安全监管项目的重要修改申请、控制点释放和特许申请的批准；
4.“核安全重大事件和事故的调查处理”；
5.核安全例行和专项监督检查；
6.核安全运行事件的分析评价与经验反馈；
7.项目官员的任免通知；
8.印发以“国家核安全局”名义召开的重要会议纪要。
（四）国家核安全局办公室函使用范围
1.核安全行政许可的申请受理；
2.一般性核安全审评和监督活动通知、会议纪要。
（五）国家环境保护总局人事司人事任免通知使用范围
任免国家环境保护总局机关处级及处级以下干部。
（六）国家环境保护总局司函使用范围
总局机关各部门在职责范围内，与环保系统各有关单位进行非指令性、非普发性的业务工作联系，与不相隶属的机关及企事业单位商洽或回复一般性业务工作。
第八条 总局机关各部门需要使用其他发文形式,应提出该发文形式的使用范围、管理权限、发送对象、审核及签发程序、公文格式及编号规则，报办公厅批准并备案。
第三章 签 报
第九条 总局机关司（局）处（室）在内部公务活动中，需书面请示、报告和商洽工作，可以使用签报。凡是可以采取口头形式请示、报告和商洽的事项，不使用签报。
第十条 签报必须使用《国家环境保护总局签报》稿纸，一事一报，不得几事一报，也不得一事多报。不得与发文同时使用。
第十一条 拟稿人按国家环境保护总局签报规范格式将签报打印出纸制件，其所在处（室）负责人核稿无误后写上姓名。若签报中涉及相关的依据性文件、资料时，应将所涉文件、资料按签报提及顺序作为附件附后。
第十二条 凡由司（局）领导签发的签报，须经拟稿处（室）负责人签署意见后报出。签报主送处（室）分管司（局）级领导签发。
第十三条 当签报事项涉及总局机关其他部门职责时，签报拟稿部门应事先与涉及的部门进行协商，并将签报送相关部门进行会签。签报事项涉及部门应明确表示同意或不同意，对有异议的事项提出具体意见。
第十四条 凡呈送总局领导的签报（除人事任免、考核、案件查处和重大特急事项外），须经司（局）主要领导签署意见后，将纸制件转办公厅，由办公厅登记后统一呈送总局领导阅批，不得多头分送。不符合规定要求的签报，办公厅可退回拟稿部门重新办理。
第十五条 总局机关各部门呈送总局领导的签报，应主送总局分管领导。除交办和批示的事项外，不得越级批报。
第十六条 签报应根据缓急程度，由拟稿人分别标明“普通”、“急”、“特急”，并经司领导确认；如总局领导对“急”、“特急”签报中的事项作出批示涉及多个部门的，由办公厅复印后分送承办部门办理，原件转主办司（局）。对涉及需要严格保密内容的签报，复印前应征得拟稿部门同意。
签报作为机关内部文件，原则上不对机关外复印或转送。领导批示内容涉及总局直属单位、派出机构的，由签报起草单位负责传达。
第十七条 起草、审核、办理签报，应当使用总局电子政务平台签报管理系统。签报电子件应跟随签报纸制件的送阅顺序进行运转。签报事项的具体办理人员在办理完毕本人职责范围内的事项并签署意见后，应及时将电子件点送需继续处理签报事项的人员。
第四章 公文格式
第十八条 公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、抄送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、印发机关和印发日期等部分组成。
（一）涉及国家秘密的公文，应当依照《环境保护工作中国家秘密范围的规定》及有关规定，标明密级和保密期限。其中，“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。密级的确定，由公文起草部门提出意见商办公厅同意。
（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
（三）发文机关标识应当使用全称或规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。
（四）发文字号应当包括机关司（局）代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人姓名和电话。拟请国务院批转的文件，应同时报送代为拟写的批复稿，并按《国家行政机关公文处理办法》中关于附件标注的规定附“代拟稿”。
（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
（七）主送机关指公文的主要受理机关，抄送机关指除主送机关外，需要执行或知晓公文的其他机关，均应当使用全称或者规范化简称、统称。
（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。附件应按顺序与主件一并装订。征求意见的文本作为附件的，可另行印制。
（九）公文除以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由拟稿部门加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发人的签发日期为准。电报以发出日期为准。
（十一）公文应当标注主题词。上行文按照国务院的要求标注主题词。
（十二）总局发文、办公厅发文等的印发机关为国家环境保护总局办公厅。
（十三）印发日期以公文校对后送印的日期为准。
第十九条 公文文字从左至右横写、横排。
第二十条 公文用纸采用国际标准A4型（297mm ×210mm），左侧装订。
第五章 公文拟稿
第二十一条 公文应符合国家法律、法规及有关方针、政策、决定。提出新的政策、规定等，应当切实可行，并附说明。
公文内容必须事实确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，字词规范，标点正确。篇幅力求简短。
第二十二条 公文中的人名、地名、数字、引文应当准确。引用公文应先引标题，后引发文字号。日期应写具体的年、月、日。必须使用国家法定计量单位。
第二十三条 公文结构层次序数，第一层为“一、”、第二层为“(一)”、第三层为“1.”、第四层为“(1)”。
第二十四条 公文中使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式,应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
第二十五条 公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应使用阿拉伯数码。
第二十六条 办文依据或背景材料应作为参阅件。如对正文进行解释或说明时，应附起草说明或补充说明。
第二十七条 按规定标注主题词。主题词除分类词外，数量一般不超过5个词。
第二十八条 严格执行有关保密规定，秘密文件按规定标注密级，非秘密文件应在“密级”栏内标注“普通”字样。
第二十九条 按办文时限要求合理标注缓急程度。需要在印发的正式文件中标明缓急程度的，标注在缓急程度栏内。
已经超过了规定的回复期限，需要按“急件”或“特急件”办理的，应说明理由。
第六章 公文审核
第三十条 总局公文审核实行分级负责制度。
公文拟稿人应为总局机关正式工作人员或经人事司批准的正式挂职干部。公文草拟后应分别经处长（副处长）、业务秘书、主管副司（局）长、司（局）长、办公厅文秘部门、办公厅负责发文工作的领导对文件进行审核。处长、司（局）长不在时，可委托副处长、副司（局）长负责审核。总局重要文件由司（局）长审核。
公文审核的基本要求：公文体例、格式、文种正确；发文稿纸所列各项内容填写齐全、准确；办文依据符合规定，附件及参阅件完整；公文按规定时限办结；对涉及总局机关其他部门职责的事项，充分征求意见；对涉及国务院有关部门的事项，进行协商或会签。
司函内容由拟稿处（室）的处长（副处长）负责审核；发文形式、文种、格式由业务秘书负责审核。
审核人应本着高度负责的态度，对公文进行认真审核，并在审核后写上姓名和审核时间。
第三十一条 按要求报送的材料和回复性公文，各司（局）必须在截止期限前至少提前两天将拟制的公文送到办公厅审核。拟稿人提出文件缓急程度，并经司长确定。
第三十二条 修改和签批公文时，书写字迹及所用纸张必须符合存档要求，不得使用纯兰墨水、红墨水、圆珠笔、铅笔，不得在文稿装订线外书写。
第三十三条 经过总局领导、办公厅修改、审核后需清稿的公文，由拟稿人认真进行清稿并将修改稿附后，一并由总局领导审批签发。
第七章 公文签发
第三十四条 国家环境保护总局文件、函按业务分工由局长或局长授权的分管副局长签发。局长或局长授权的分管副局长不在时，“急件”和“特急件”由值班局长签发。
国家环境保护总局令经分管副局长审核后由局长签发。
国家环境保护总局局长函由局长或局长授权的分管副局长签发。
第三十五条 国家环境保护总局办公厅文件、办公厅函、办公厅会议通知等由办公厅主任或由办公厅主任授权办公厅副主任签发。
核安全司关于审批进口放射源的文件、环境影响评价司关于建设项目验收委托函、环境监察局关于环境监察通知的文件等办公厅专项工作文件，经办公厅授权可由相应业务司（局）的司（局）长签发。
国家环境保护总局人事司人事任免文件由人事司司长或司长授权副司长签发。
第三十六条 国家环境保护总局司函由司（局）长或司（局）长授权副司（局）长签发。
第三十七条 签发公文时，签发人应当注明签署意见、姓名和审批时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。
第八章 行文规则
第三十八条 行文关系应当根据隶属关系和职权范围确定。
第三十九条 总局一般不向省级人民政府正式行文。如需行文，应报请国务院批转或由国务院办公厅转发。因特殊情况需向省级人民政府正式行文的，应报经国务院批准，并在文中注明经国务院同意。
第四十条 总局或总局办公厅可与国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府和相应的军队机关或其办公厅（室）联合行文，与同级人民团体和具有行政职能的事业单位或其办公厅（室）也可以联合行文。
第四十一条 “请示”应当一文一事，一般只写一个主送机关。如需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
第四十二条 除答复人大议案、建议和政协提案以及上级机关负责人直接交办的事项外，一般不对个人行文。
第四十三条 总局普发性文件原则上应主送各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）、新疆生产建设兵团环保局、解放军环保局，并抄送总局机关各部门、直属单位、派出机构。根据需要也可发国务院各部委、直属机构，计划单列市或副省级城市环境保护局，总局双重领导单位。
第四十四条 办公厅统一管理在网站、报纸、刊物上发布总局行政性文件或编辑出版文件汇编等事宜。
已经印发的公文需在报刊上公开发布时，需由原办文单位书面请示原签发人批准，并送办公厅备案。
第四十五条 总局公文（除司函外）原则上由拟稿部门业务秘书交办公厅核稿后呈送签发人签发。
公文签发后，经拟稿人对签发件与电子文档校对无误后，由办公厅编发文号。
拟稿人应跟踪文件办理状态。对于“特急件”，办公厅可以同时予以电话通知。“特急件”必须于2小时内、“急件”于4小时内进行校对、编发文号。对可以明确起始单位和起始时间的，应予以注明。
司函由业务秘书送司（局）领导签发，签发后由业务秘书编发文号。
第四十六条 公文文稿经领导签发后即行生效，任何人不得随意更改。如遇特殊情况需修改一般文字时，应征得办公厅同意，重要修改应请示签发人批准。
第九章 会签与联合行文
第四十七条 公文内容涉及其他单位或总局机关其他部门工作职责的，拟稿部门应履行会签程序或商请联合行文。如部门间有分歧意见，由拟稿部门负责与相关部门协调。应会签而未经会签的公文，办公厅不予受理。
会签不应以签报或其他形式代替。
第四十八条 总局机关内部会签文件时，拟稿部门可针对不同事项提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。协办部门应在规定时限内会签文件或提出书面答复意见。协办部门逾期不反馈意见，视为同意主办部门意见。
第四十九条 国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府，相应的军队机关，同级人民团体和具有行政职能的事业单位或办公厅（室）拟与总局或总局办公厅联合发布、会签的公文，由办公厅登记并转有关业务司（局）提出意见后，报总局领导签发。
各司（局）不得与其他单位机构联合行文。
第十章 印制与发送
第五十条 总局发出的公文均需按规范格式印制，禁止手写公文加盖公章下发。
第五十一条 总局公文由机关服务局负责印制、校对、送交盖章和发送，也可由拟稿部门自行发送。
第五十二条 公文印制人员应当认真负责，按时保质完成公文印制工作，确保公文版面整洁、字迹清晰、格式规范。对印制质量不符合要求的公文，应主动、及时地予以重新印制。
第五十三条 文件签发后应及时印制和发出。自领导签发之时起，“特急件”必须于2小时内发出，“急件”在一个工作日内发出，普通件在2个工作日内发出。
第五十四条 公文签发后，因故需推迟或取消发文时，需由拟稿部门及时写出文字说明，经司（局）长签署意见后，报文件签发人或上一级领导批准，并送办公厅文秘部门销号和备案。
国家环境保护总局人事任免通知和国家环境保护总局人事司任免通知印发前，应征得人事司确认同意。
第五十五条 印数在10份以下的公文，采用盖章方式。印数在10份以上的文件，应采用套印方式。
第五十六条 主送或抄送国务院及国务院各部委、直属机构，各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），总局直属单位、派出机构以外的公文，拟稿部门应向机关服务局文印部门提供收文单位的地址及邮政编码。
第五十七条 公文原稿及正式文件6份，在规定时间内由文印部门直接送交档案管理部门存档。
第十一章 收文办理
第五十八条 收文办理包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、归档、销毁等程序。
第五十九条 根据公文的文种和内容，收文分为阅件和办件两种。
阅件为不需要回复或办理的阅知性文件。
办件包括上级交办事项，国务院各部委、直属机构，各级环保部门和总局直属单位、派出机构来文中需要回复或办理的事项。
需要办理的事项，由办公厅提出拟办意见送总局领导批示，或直接批转总局机关各部门办理。
第六十条 主送总局、总局办公厅文件，由办公厅负责接收和批办。其他部门和人员代收的主送总局、总局办公厅的文件，应及时转交办公厅处理。
主送各司（局）的公文，由各司（局）业务秘书负责接收，司（局）长或由司（局）长委托副司（局）长批办。
第六十一条 办公厅接收的公文，由办公厅负责签署批办（阅）意见，在总局电子政务综合平台公文管理系统中编号登记。转报总局领导的，由总局领导秘书签收，并呈送总局领导批示。批转各司（局）的，由各司（局）业务秘书签收并送司（局）长批示。
第六十二条 总局机关各司（局）长接文后，需指定承办处或承办人。承办单位及承办人必须抓紧办理，不得延误、推诿。“特急件”、“急件”随时办理，有时限要求的必须在限期内办结，没有明确时限要求的，一般自收文之日起10个工作日内批复或答复。因故不能在限期内办结的，承办人应及时向有关领导说明原因。
公文在办理过程中，承办人因公出差或请假，应当向有关人员或领导移交清楚。
第六十三条 对涉及总局其他部门职责范围的公文，承办部门必须主动与相关部门协商，取得一致意见后，方可作出决定或报送总局领导。协办部门应积极配合，在规定时间内及时、明确表达本部门意见。
承办部门应针对所办事项的缓急程度提出不同的时限要求，一般不应少于3个工作日。
第六十四条 有办理时限要求的公文，办公厅及各司（局）业务秘书负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。催办结果由各司（局）业务秘书落实。
第十二章 公文归档
第六十五条 公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》、《环境保护档案管理办法》、《国家环保总局档案自动化管理系统文件材料整理归档暂行规定》和其他有关规定，及时整理、归档。
个人不得保存应当归档的公文。
第六十六条 凡属归档范围内的公文，由承办部门根据其相互联系、特征和保存价值进行整理。保证归档公文齐全、完整，能正确反映总局机关的主要工作情况，便于保管和利用。
第六十七条 联合办理的公文，总局为拟稿部门的，由拟稿部门将会签后的原件交总局办公厅归档，其他单位保存复制件或其他形式的公文副本。
第六十八条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向办公厅档案部门移交。办公厅每半年通报一次公文及相关文件的归档情况。
第十三章 公文管理
第六十九条 上级机关的涉密公文，除绝密级和注明不准复印的以外，经总局领导或办公厅主任批准，可以复印。复印时，应当注明复印的机关、日期、份数和印发范围，并按正式文件要求妥善处置复印件。
第七十条 公开发布其他行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第七十一条 公文复印件作为正式公文使用时，应加盖复印机关的证明章。
第七十二条 公文被撤销，视作自始不产生效力。公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第七十三条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅负责人批准，可以销毁。
第七十四条 总局内设机构合并时，全部公文应当随之合并管理。总局内设机构撤销时，需要归档的公文，整理后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第七十五条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。
第十四章 电子公文
第七十六条 电子公文是指在计算机网络系统中形成的具有规范格式的公文的电子数据。总局制发的电子公文在环保系统内部具有行政效力，可以作为环保系统、总局机关内部处理公务的依据。
第七十七条 起草、审核、签发和办理公文，应当使用总局电子政务综合平台公文管理系统。
办公厅负责公文管理系统的管理，协调并指导总局信息中心开展技术支持与维护工作。
第七十八条 总局机关内部发送的各类布置性、告知性、事务性公文，应采用电子公文。既有电子公文，又有纸质文件的，以纸质文件为准。需要对环保系统以外的其他单位发送的公文，应当制成纸质文件。
第七十九条 利用总局电子政务综合平台处理秘密、机密级公文，必须按照国家的有关规定执行，确保涉密公文的安全。
绝密级公文不得利用计算机网络系统进行处理。
第八十条 总局电子政务综合平台公文处理系统中形成的电子公文办理完毕后，应按有关规定及时办结、归档，公文数据应当备份。
第十五章 公文管理责任
第八十一条 对于不符合要求的公文，办公厅文秘部门应与拟稿人沟通，由拟稿人说明情况并进行修改。质量问题比较突出的，退回拟稿部门重新办理，并经本部门司（局）长重新签发后，送办公厅审核。
第八十二条 总局机关各部门主要负责人对本部门拟制的公文质量负责。经办公厅审核后，呈报总局领导签发的文件出现质量问题，由办公厅主任负责。
第八十三条 对文件质量出现的问题，追究有关领导和工作人员的责任。责任追究方式包括：对责任人提出口头批评、通报批评。出现严重质量问题的，在本部门范围内进行检查。
第八十四条 公文质量列为总局机关工作人员考核的重要内容。一年内所拟公文被国务院办公厅退回一次以上、被总局领导退回二次以上、被办公厅退回四次以上的，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“优秀”。出现严重公文质量问题，并造成严重后果的，拟稿部门负责人年度考核不能评为“优秀”，拟稿人及拟稿处（室）负责人年度考核不能评为“称职”。
第八十五条 实行公文质量通报制度。办公厅每月印发《公文处理情况通报》（见附件），对上月份总局机关各部门质量差的公文情况进行通报。凡属下列情况之一者为质量差的公文：与国家政策、法规、规章及总局有关文件规定不符；无实质性内容；重复发文；未按固定程序行文；观点模糊，逻辑关系、层次混乱；未按规定时间报送材料和回复的；文件缺页、错页；文件结构、文字修改量大；其他不符合总局公文管理规定的问题。
第十六章 附 则
第八十六条 行政规章类公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。
第八十七条 本办法自发布之日起施行。1998年9月4日印发的《国家环境保护总局公文处理办法》同时废止。
