关于加强水利风景区建设与管理工作的通知

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民事诉讼调审分立略论

漳平市人民法院 陈龙仁


调解是我国司法制度的重要组成部分，也是我国司法制度的一个重要特色。在近半个多世以来，调解工作在我国的革命历史和社会生活中发挥着重要的作用，特别是改革开放以来，调解工作得到了较大的发展和完善，取得了举世瞩目展开的成就，被誉为“东方经验”。然而，随着我国由计划经济向市场经济转变，司法实践中“调审合一”的调解制度亟待改进。
一、对现行调审合一制度的分析
早在新民主义时期，我国陕甘宁边区等革命根据地的法院就立足于调解处理民事纠纷。此后，调解一直是我国民事审判工作的基本方针和主旋律，审判实务中绝大部分民事、经济纠纷案件是通过调解解决的，与注重用判决手段解决争讼、围绕着判决的获得展开程序的审判方式相比，这一审判方式具有以下特点：第一，将调解作为处理民事诉讼的优先目标和首选方式，尽量采用调解办法解决争讼，调解实在无望，不得已时才动用判决；第二，把防止矛盾激化，恢复当事人之间的和睦关系，协作关系，保持社会的安定团结作为重要的价值理念，审理案件时不局限于眼前的纠纷更注重双方的长远关系和整体利益，并以此作为劝导当事人发扬风格，谅解让步的理由；第三，把说服动员作为主要工作方法，要求法院处理案件时深入细致地做当事人的思想工作，劝说当事人接受调解和协商解决纠纷；第四，调解结果具有相当大的灵活性，只要分清是非责任，处理结果不必像判决那样受实体约束。
随着改革开放的不断深入，我国社会生活的各个方面都发生了急剧而深刻的变化。立法机关根据实际情况，将民事诉讼调解原则由“着重调解”修改为自愿、合法原则。修订后的《民事诉讼法》中调解与判决已无轻重之别，调解已不再具有往日优越于判决的地位，但是，从新法实施以来的民事、经济审判实务看，调解的主导地位并没有实质性的改革。而且，在审判实践中，调解有被愈来愈张化的趋势，这主要有以下几个方面的原因：
（一）调解可以缓解案件急剧增多和法院处理案件的力量相对不足的矛盾。近年来，各级人民法院立案受理的民事、经济纠纷案件一直呈巨幅增加之势，而各级法院的人手又相对不足，这就使案件多而办案人员少的矛盾日趋突出。为了缓解上述矛盾，法院必然会偏重调解这一省时、省力、高效率的处理案件的方式，尤其是通过调解，可以使大部分案件终结于一审，从而极大地减轻了二审法院面临的压力。
（二）法官更倾向于采用调解结案的方式，与判决比，调解至少可以给法官带来三个方面的好处。
首先，调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件，以完成院里规定的工作量。现在大多数法院都实行工作量制度，法官的办案数量不仅与他的经济利益相挂钩，还直接影响到法官今后能否升迁升职。而为了能多办一些案件，法官必然选择速度快的办案方式，相对判决而言，调解是一种既省力又高效的办案方式。判决要严格按照诉讼程序办，所用时间必然会多。调解在程序让相对灵活，所用时间要少。并且，制作调解书也比写判决书省力得多，同样的案件，调解书只要几百字，而判决书则要数千字乃至上万字。
其次，调解可以使法官回避作出困难的判断。在审判实践中，常常会出现某些待决案件缺乏相应的法律规范调整，也就是说法律存在着漏洞，而法官在依法作出裁判时又必须在判决中充分说明法律的理由。在这种情况之下，采用调解处理则既安全又省力。《民事诉讼法》并不要求法院在调解书中说明调解所适用的法律依据，在此，只要能够说服当事人妥协让步，达成调解协议，一切困难便可迎刃而解。
再次，调解是一种风险小的处理案件的方式。对于法官而言，采用调解方式要比采用判决方式承担的风险小得多。判决不仅速度慢、周期长、费时费力，而且很可能引起当事人一方甚至双方不服，这意味着一审法官要承担相当大的风险。而调解则不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情形又极少发生，所以，相对于判决而言，调解是一种风险很小甚至可以说是无风险的处理案件的方式。
（三）多数当事人同意达成调解协议
民事诉讼调解的成功归根结底需要双方当事人同意达成调解协议。当事人同意调解解决的原因有很多，一种是因为关于争讼案件的法律、政策不甚明确，或者是合同订得不完善、不明确，这类案件的前景不甚明了，双方当事人对胜诉都无把握，因而宁愿放弃部分主张，达成一项折衷的调解协议。
当然，也有相当多的案件是原告在事实和法律都有充分理由，完全能够胜诉的情况下接受调解的。原告在此情况下放弃部分权利同被告达成调解协议的原因主要有以下几个方面：一是法官的再三劝说。在法官的反复劝说下，有的原告感到拒绝调解太不讲情面，更多的则是担心得罪了法官会导致对他不利的判决。二是担心判决得不到执行。执行难是当前审判实务中一个相当突出的问题，而调解协议是当事人自愿达成的，从理论上说会自动履行，因而原告至少可以期待被告自动履行而不必通过执行。最后是出于缓和或保持原来的考虑。当原告与被告原来就存在更多的经济上的好处，但协作关系会因此而破裂，所以，原告一般愿意接受调解，放弃部分权利以有利于将来和睦相处和保持合作关系。
上述三个方面的原因对民事诉讼调审合一制度保持稳定性所起作用的大小显然是不同的。由于司法者的态度往往决定着法律制度在实践中的命运。故此，我们认为法官的调解偏好是这一审判方式具有长久生命力的决定性因素。由此，我们就不能不得出这样的结论——只要民事诉讼调审合一制度未曾改变，法官一般都会优先选择调解。
二、调审合一制度的不足之分析
从以上分析可以看出，民事诉讼调审合一的审判制度已与市场经济不相适应，并与我国法院正在进行的审判方式改革的步伐不太适应，现行的调审合一的审判制度亟待改革。
“调审合一”制度软化了程序法和实体法对法官的约束，造成了审判行为的非规范化。
在当代社会，司法权无疑是最重要的权力之一。然而权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，故此需要对权力进行约束。而约束法官的方法除了职业道德教育，对违纪行为的惩罚等，最有效的莫过于诉讼的程序的约束。细致、严密的程序规范限制了法官对权力的滥用，为案件的公正审理提供了保障。在“调审合一”的制度中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了。因为调解本身就是一种灵活的，非程序化的处理案件的方式，调解反而难以发挥其功效。在法官素质、社会风气、监督机制存在问题的情况下，程序约束软化必然产生多方面的负面效应，造成法官行为失范和案件处理的无序。此外，“调审合一”制度可能导致了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。民事诉讼法为法院调解设置了合法原则。而所谓合法原则一是指法院调解的程序必须合法；其二是指调解协议的内容不得违反实体法的规定。面对“调审合一”制度，法院在调解中可以只是了解案件事实的概况，而不必把事实查得十分清楚，甚至只要当事人同意，还可以缩小案件事实的范围。因此，调解协议在实体合法问题上有相当大的伸缩性。这种伸缩性软化乃至取消了实体法对调解结果的制约，为少数法官利用审判权谋私利打开方便之门，并加剧了隐性违法行为的发生。所谓的隐性违法是指从表面上看，当事人作出自愿让步是对其民事权利的处分，因而是合法的，但实际上，是法官在调解中偏袒一方当事人，利用其判决权和影响力迫使另一方当事人放弃部分权利，于是，便在合法的表象下达成一个既不合理也不公正的调解协议。
“调审合一”制度不利于提高审判工作的质量。
为了保证一审法院认定事实正确、适用法律准确、诉讼程序合法，《民事诉讼法》规定了两审终审制，赋予当事人对一审判决和某些裁定提出上诉的权利。实际上，上一级法院的监督作用不一定要通过第二审程序的实际发生来发挥作用，仅仅是上诉可能性的存在就足以促使一审法院在审理中做到严格执法。但在“调审合一”的制度下，法官在调解时难免思想会有所放松，尽管争议中的一些重要案件事实还不清楚，当事人之间的是非也尚未明确，有些法官也照样敢无原则地“和稀泥”；尽管有的调解协议明显地损害了一方当事人的合法权益，有些法官为尽快审结案件，也照样会反反复复地劝说当事人接受。市场经济提高了法院在我国权力结构中的地位，但同时也对审判工作提出了更高的质量要求，显然，“调审合一”制度是无法适应这一要求的。
三、建立“调审分立”制度之分析
从以上两项分析可以看出，“调审合一”制度存在着较大的弊端，对现行的“调审合一”制度进行改革的目标应该是建立“调审分立”制度。将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分立。即第一，在审判业务庭内部设立调解组及裁判合议庭，或在审判长主导负责下调解与裁判法官人员上明确分工，确保主持调解的法官不参与审判，参与审判的法官不介入调解。第二，对调解组织或法官确定以下职责：相关程序性的送达、通知、谈话、征求意见；调集交换证据和组织听证；了解争议焦点及当事人的思想动态及时做好矛盾化解工作；诉讼保全、公告、鉴定等事项；召集和主持调解；对调解不成的案件做好开庭前期的全部工作后移送开庭审判，也即必须全部完成开庭前法官助理的所有工作。裁判合议庭或独任审判法官接到案件后立即安排开庭，除少数矛盾可能激化的案件外开庭前不与当事人、代理人接触，不受外界干扰，确保居中裁判。第三，调与审在诉讼程序及时间阶段上的彻底分立。经过调解程序的案件，合议庭或独任审判法官只开庭裁判，不再组织调解。如遇开庭审理前或审理中当事人请求调解的，应当允许，但法官亦应采取当事人主义原则，让当事人自行协商达成协议，审判人员不加干预，不发表个人或合议庭意见，始终保持中立的地位。
建立调审分立制度有着十分积极意义，一是可在不违背现行法律对调解及审判的有关规定的合法状态下实施。并符合司法制度改革发展的趋势。二是能形成强调解、精审判确保公正与效率得以实现的民事审判新格局。强调解，即法院可以投入较多的力量，加强民事调解工作，强化调解功能作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在基层，利于社会稳定。精审判，即选择政治强、业务精的法官专职坐堂审判，使案件得到及时公正的裁判。三是有利于监督和规范调解行为，促进司法民主与文明。由于调审分立打破了“调不了我就判”的旧机制，主持调解者受到当事人及裁判程序的监督制约，调解活动更为规范，调解主持者的言行更审慎，更能在探索调解艺术、提高调解水平与能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于诉讼资源的合理配置，为法官核定员额、配备法官助理打下了工作基础。调与审的分立，实质上也是对法官、法官助理工作职能上的分工。这也能为民诉法等法律的修改完善作有益的探索。
四、几点建议
实行调审分立的积极意义不可低估，但同时也要看到，实施这项新制度，在一定程度上，难免会产生延误审限及重复劳动造成诉讼资源浪费的弊端。为此，必须制定相关配套措施，并将其落到实处。
（一）是要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。在合议庭内部，由审判长对调与审的人员进行合理分工，调节平衡两者之间的工作量，防止劳逸不均及相互推诿扯皮。书记员兼顾调与审的辅助工作，可减少流转手续和便于程序之间衔接。
（二）是建立调与审之间责任明确、相互协调、密切配合并相互制约的工作机制。对调解不成而移送开庭审判的案件，案件调解承办人必须全面完成庭审前的准备工作，也可以对案件的事实、性质及适用法律和有关注意事项提出个人意见供裁判法官参考，为开庭审判提供优质高效的服务。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。
（三）是必须严格限制调解周期。对当事人放弃答辩及举证期限要求的、需要答辩或申请延长举证期限的，及需要公告、鉴定的，分别确定调解阶段的最长期限，以保证留有足够开庭审判的时间。同时，立案庭应予以密切配合，在立案时即可征询原告有无调解及愿否即时调解等意向并记录在案，为案件及时调解提供信息。


新闻出版署


书刊印刷产品质量监督管理暂行办法
1992年11月20日，新闻出版署

第一章 总 则
第一条 为提高书刊印刷产品质量，明确产品质量责任，加强对书刊印刷产品质量的监督管理，防止不合格产品流往市场，维护读者利益，进一步提高社会效益和经济效益，特制订本办法。
第二条 书刊印制、出版、发行单位，必须按照本办法的有关规定，承担产品质量责任。
第三条 书刊印刷产品质量是指书刊产品满足有关质量法规、质量标准以及合同规定和要求的特征和特征总和。书刊印刷产品质量按产品设计、原辅材料、加工工艺、产品外观、牢固程度等进行评价。
书刊印刷产品质量责任，是指书刊印刷产品质量不符合质量标准的规定要求或不符合有关质量法规、合同所标明的质量指标，应承担的经济的、法律的责任。
第四条 书刊印制、出版、发行单位必须严格执行下列规定：
（1）不合格的原辅材料、半成品不得投入生产；
（2）不合格的书刊印刷产品不得出厂和销售；
（3）不得印制、销售反动、淫秽及其他属于政府明令禁止的印刷品，不得印制、销售非法出版物。
第五条 书刊印制、出版、发行单位要加快采用国际标准和国外先进标准的步伐，认真贯彻《质量管理和质量保证》系列国家标准，积极制订高于国家标准、行业标准的用于内部控制的质量标准，并严格按质量标准生产，按质量标准检验。
第六条 各级新闻出版部门要切实加强对书刊产品质量工作的领导，建立健全质量管理机构；要指导、协调好书刊印制、出版、发行单位的质量工作，监督各单位坚持“质量第一、读者至上”的方针，保证产品质量并承担质量责任；要制订奖优政策，积极宣传、表彰质量管理好的企业和优质产品，及时公布经检测的书刊质量信息；对造成产品质量事故者，进行教育，并视情节轻重，给予处分。

第二章 质量管理与责任
第七条 加强全过程质量管理，从原稿整理、装帧设计，材料供应，印前处理，印刷，印后加工，检验，储运，销售到售后服务等每一个环节都要有质量管理制度，建立质量保证体系，实行严格的质量责任制和质量否决权。
第八条 书稿、校样和产品的质量要求，按照国家有关质量法规和质量标准，委印和承印双方应以合同的形式签订。委印和承印双方对书稿和校样要有质量交接手续，对付印、付型（版）的清样要有委印单位负责人签字，承印单位不准对书稿和付印样擅自改动。
第九条 承印单位必须保证产品质量符合质量标准以及合同规定的要求，建立严格的质量责任制和监督考核制度，建立能稳定生产合格产品的质量体系，特别要加强对关键工序和质量不稳定的工序的质量控制，严格执行各项质量标准和质量文件。
第十条 承印单位要加强成品、半成品质量检验工作，建立自检、互检和专职人员检验相结合的检验制度。建立健全企业的质量检验机构，配备能坚持原则、办事公正、具有一定印制工艺和技术水平的质量检验人员，严把质量关，对重大质量事故，必须及时通报并追究有关人员的责任。对谩骂、殴打、实施报复、打击坚持原则的质量检验人员的行为，也应通报，并追究有关人员的责任。
第十一条 承印单位要加强管理基础、技术基础工作和现场管理工作，建立起良好的生产环境和文明的生产秩序，尽快使生产现场达到环境整洁、纪律严明、设备完好、物流有序、信息准确的基本要求，保证生产产品的质量。
第十二条 承印单位要主动听取委印单位、书店和读者对产品质量的意见，主动接受有关书刊印刷产品质量监督检测机构的抽查检测，及时处理质量问题，不断改进质量工作。
第十三条 发行、委印单位应对承印单位送交的书刊进行质量验收检验，不许接收、发行不合格产品，发现有不符合质量标准的书刊，有权退回印制单位；反之，发行、出版单位应承担责任。
第十四条 承储、承运部门在书刊产品入库储存或出库时，应严格执行交接验收制度，明确质量责任。对包装不符合标准的产品应予拒收。确属储存、运输、装卸原因造成产品破损，储运部门应承担责任，赔偿经济损失。
第十五条 产品出厂后，对出现的产品质量故障，分清责任，实行“三包”（包退、包换、包赔），并做到迅速及时，取得用户和读者的谅解。其中，属于书刊内容、设计、编校等质量问题由出版单位负责，属于印制质量问题由印制单位负责，属于发行过程的损坏由发行单位负责。

第三章 质量监督与检测
第十六条 建立健全各级质量监督检测机构，形成网络。尚未建立省（自治区、直辖市）书刊印刷产品质量监督检测站的，要尽快建立并开展工作。新闻出版署印刷产品质量监督检测中心和各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站要统一协调、统一质量标准、互有分工、互相配合，共同承担对全国生产和流通领域的书刊印刷产品质量的监督检测等工作。
第十七条 新闻出版署印刷产品质量监督检测中心业务上同时接受国家技术监督部门的管理，其主要职责是：
（1）承担书刊印刷企业产品质量的监督检测及产品质量的等级鉴别，受理有关质量纠纷的调解和仲裁检测；
（2）指导和协助各省、自治区、直辖市建立书刊印刷产品质量监督检测站，并与地方质量监督检测站共同协作，密切配合，以加强对印刷产品质量的监督检测工作；
（3）为各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站推广统一的检测方法，协助做好检测仪器的检验、校正等工作；
（4）承担印刷纸张、油墨、版材等原材料的质量分析、检测工作。协助相关行业制订标准；
（5）承担有关印刷产品国家标准和行业标准的制定、修订工作，协助印刷标准化技术委员会宣传、贯彻印刷标准和有关法规；
（6）组织宣传质量监督和质量管理经验，为印刷企业提高产品质量及工艺水平，做好指导、咨询和服务工作；
（7）开展提高印刷产品质量的工艺分析和研究工作，逐步将目测等检验方法转为用仪器检测和目测结合评价印刷品。
第十八条 各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站业务上接受新闻出版署印刷产品质量监督检测中心的指导，并接受当地技术监督部门的管理，其主要职责是：
（1）承担本行政区域内的书刊印刷产品质量监督检测和对有争议的产品质量纠纷进行调解和仲裁检测；
（2）组织力量对产品的生产、储运和销售等环节进行日常监督抽查，并定期公布抽查结果；
（3）承担新产品检测和产品例行试验委托任务；
（4）为制订、修订产品质量标准提供咨询；
（5）使用必备的仪器测量书刊印刷品质量，逐步实现数据化、规范化，并据此指导企业的生产，实现产品质量的科学管理；
（6）培训有关人员；
第十九条 凡经新闻出版署印刷产品质量监督检测中心和各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站抽检成品合格率达不到规定标准的，企业主管部门和新闻出版管理部门要采取严格的整改和处罚措施，具体有以下办法：
（1）对抽检成品合格率达不到规定标准的，应进行通报批评，问题严重的，要发“黄牌”警告，有关主管部门（各省、自治区、直辖市新闻出版局或企业主管部门）应按产品质量问题严重程度，实施边生产边整改、限产整改或停产整改等方式，限期完成整改任务。
（2）企业整改后，应进行突击性复查，复查成品合格率仍达不到规定标准者，要吊销书报刊印刷许可证。
（3）对因产品质量问题造成重大经济损失，触犯刑律的，依法追究刑事责任。
（4）对不具备书刊印制条件，基础管理差，不能保证书刊产品印制质量的企业，要吊销书刊印制许可证。
（5）对假冒、伪造出版社、印刷厂的书刊印刷产品，按非法出版印刷活动，根据国家有关规定予以查处。
第二十条 新闻出版署印刷产品质量监督检测中心和各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站对书刊印刷厂、书店等单位进行质量抽检时，有关单位要积极配合，予以支持，不得以任何借口拒绝质量抽检。
第二十一条 新闻出版署印刷产品质量监督检测中心及各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站是有权威的检测机构，在执行质量监督检测时要坚持公正性、科学性和“质量第一”的原则，若其工作人员和检测人员滥用职权、循私舞弊、伪造检测结果的，或玩忽职守、延误检测的，根据情节轻重，给予行政处分，触犯刑律的依法追究其刑事责任。
第二十二条 优质书刊产品分为部级优质产品（以下简称部优产品）和省、自治区、直辖市优质产品（以下简称省优产品）。
第二十三条 省优产品的产生由各省、自治区、直辖市书刊印刷产品质量监督检测站进行检测，提供检测数据，再由各省（自治区、直辖市）新闻出版局组织专家进行认定。
第二十四条 部优产品从省优产品中产生。需要作部优产品认定的省优产品，须先送新闻出版署印刷产品质量监督检测中心进行检测（部队系统送至全军印协上报军队质量监督检测中心进行检测），提供检测数据，再由新闻出版署组织专家进行认定。
第二十五条 国家级企业和国家级定点企业每年应有一种以上部优产品，省级定点企业每年应有一种以上省优产品。对未完成优质品指标的，要限期整改，连续两年未完成优质品指标的，由新闻出版署或各省、自治区、直辖市新闻出版局取消相应的定点资格。

第四章 附 则
第二十六条 本办法由新闻出版署负责解释。
第二十七条 各地新闻出版局可根据本办法规定，结合本地情况，制订工作细则。
第二十八条 本办法自公布之日起实施。